四川省巴中市人民政府办公室


巴中市人民政府办公室关于印发《巴中市自然灾害救灾应急预案》的通知

巴府办发[2004]27号

各区、县人民政府，市政府各部门，市商贸园管委会，市工业园管委会：
　　为了进一步做好全市抗灾救灾工作，合理配置救灾资源，提高抗灾工作应急反应能力，建立高效有序的抗灾运行机制，现将《巴中市自然灾害救灾应急预案》印发给你们，请各地各部门结合抗灾减灾工作实际，超前决策，防抗并举，以防为主，认真做好今年救灾应急预案的落实工作，掌握好抗御自然灾害的主动权，促进全市国民经济持续健康发展。
　　特此通知
　　
　　　　　　　　　　　　　　　　二OO四年三月十九日

巴中市自然灾害救灾应急预案

　　为了切实做好新时期全市抗灾减灾工作，确保准确预报和有效预防自然灾害，及时、有序和高效地组织开展抗灾救灾，最大限度减轻灾害造成的损失，切实保障人民群众生命财产安全，维护灾区社会稳定，促进全市国民经济持续健康发展。根据有关规定和要求，结合我市救灾工作实际，特制定本预案。
　　一、总则
　　（一）工作原则：统一领导，分级负责。本预案确定各级政府在救灾工作中的领导作用和责任，明确政府相关部门的救灾职责，确保救灾工作做到紧密配合和衔接，共同完成救灾应急任务。
　　（二）适用范围：本预案适用于暴雨洪涝、干旱、滑坡、泥石流、森林火灾、雷电、风雹灾、病虫害等自然灾害发生后的应急反应。
　　二、灾害预警和灾情报告
　　（一）灾害预警。市气象、防汛、国土资源、农业、林业等灾害预报部门应及时发出预警，预测灾害的发生趋势及可能对特定区域内的群众生命财产造成的威胁或损失程度。洪涝灾害由市防汛抗旱指挥部发布预警；重特大森林火灾、虫灾由市护林防火指挥部发布预警；地质灾害由市国土资源局发布预警；风雹雷电和强降雨等灾害性天气由市气象局发布预警；农作物病虫灾害由市农业局发布预警。
　　（二）对策建议。市救灾、气象、防汛、国土资源、农业、林业等部门要根据自然灾害预测预警，及时向市政府提出应急对策、建议和措施，或者制定针对性应急方案。
　　（三）灾情报告。自然灾害发生后，各级政府应逐级向上级政府报告灾害情况。区、县人民政府必须在灾情发生后6小时以内向市人民政府和有关部门报告初步灾情，并迅速组织力量调查核实灾情，在12小时内书面报送，24小时内上报详细灾情。若出现灾情未及时上报，应追究当地政府主要领导人责任。灾情上报要实事求是，不得虚报、瞒报。灾情报告内容主要包括自然灾害种类，发生时间、地点、范围、程度、损失及趋势，采取的措施，生产、生活方面需要解决的问题等。灾害造成人员伤亡，上报时必须报送死亡人员姓名、性别、年龄、住址和死因。
　　各有关部门接到灾情报告后，应立即向政府主管领导报告，并及时派人查看灾情，核实情况，统一口径，汇总上报。根据灾害等级由各级人民政府确定救灾应急预案的启动时机。特殊情况下，上级人民政府可以指令下级人民政府启动预案。
　　三、灾害等级的划分和预案启动的条件及方式
　　（一）灾害等级划分
　　1、一次性灾害造成下列后果之一的为特大灾害：
　　（1）农作物绝收面积20000亩以上；
　　（2）倒塌房屋1000间以上（城市多层建筑毁坏以“幢”或“万平方米”为统计口径）；
　　（3）因灾死亡20人（含20人）以上；
　　（4）森林火灾、虫灾受害面积在1000公顷以上；
　　（5）直接经济损失1000万元以上，社会影响极大。
　　2、一次性灾害造成下列后果之一的为重大灾害；
　　（1）农作物绝收面积5000—20000亩；
　　（2）倒塌房屋300—1000间；
　　（3）因灾死亡10人（含10人）以上、20人以下；
　　（4）森林火灾、虫灾受害面积在100公顷以上，不足1000公顷；
　　（5）直接经济损失500万元以上、1000万元以下，社会影响很大。
　　3、一次性灾害造成下列后果之一的为较大灾害：
　　（1）农作物绝收面积2000—5000亩；
　　（2）倒塌房屋50—300间；
　　（3）因灾死亡3人以上（含3人）10人以下；
　　（4）直接经济损失100万元以上、500万元以下。
　　4、未达到较大灾害划分标准的均为一般性灾害。
　　（二）预案启动条件
　　凡遇特大灾害或重大灾害，本预案实施启动，受灾的区县政府其应急预案也应同时启动。其它灾害由受灾的区县政府根据灾害情况启动应急预案。
　　（三）预案启动方式
　　市级预案由市人民政府颁布实施。洪涝灾害预案由市防汛抗旱指挥部按程序实施运行；地质灾害预案由市国土资源局按程序实施运行；森林火灾、虫灾预案由市护林防火指挥部按程序实施运行。区、县应急预案由区、县人民政府颁布实施。
　　四、应急反应机构
　　（一）应急组织机构
　　由指挥决策机构、综合协调机构和具体工作机构组成。指挥决策机构有：市防汛抗旱指挥部和市护林防火指挥部等。综合协调机构：各指挥部办公室。其他重大灾害由有关部门成立临时指挥部。
　　（二）救灾指挥部人员组成及职责
　　1、救灾指挥部人员组成
　　指挥长原则上由市人民政府市长担任，副指挥长由市人民政府分管副市长、分管副秘书长担任，成员由市政府办公室、救灾办、发展计划委、经贸委、民政局、财政局、防汛办、水利局、交通局、农业局、林业局、国土资源局、公安局、建设局、卫生局、教育局、气象局、安监局、粮食局、广电局、外事办、红十字会、军分区、武警巴中市支队、武警巴中市消防支队等部门和单位负责人组成。
　　指挥部办公室人员分别由市政府救灾办、民政局、防汛办、林业局、国土资源局和承担主要救灾职责单位的负责人参加。其主要职责：（1）向各工作组传达指挥部工作指令并监督落实；（2）收集各工作组工作进展情况，及时向指挥部报告；（3）负责灾情和救灾工作信息发布；（4）及时收集、评估灾情，按程序向省政府及省有关部门汇报灾情和救灾工作情况；（5）协调救灾工作过程中的问题；（6）完成指挥部交办的其它工作。
　　2、指挥部成员单位职责
　　市政府救灾办：承担市救灾指挥部的日常工作；综合协调组织全市救灾工作。
　　市民政局：申请、管理、分配救济款物；组织指导救灾捐赠；组织转移安置灾民；负责灾民倒塌房屋恢复重建的资金安排；负责市级救灾、救济物资的组织调拨和供应工作。
　　市防汛办：组织、协调、指导全市防汛抢险工作；对主要河流和水库实施水的调度；负责灾后水利设施的修复。
　　市林业局：承担市护林防火指挥部的日常工作；组织、协调、指导、监督、检查全市森林防火、防虫工作；负责指导帮助灾后林业生产自救和恢复。
　　市国土资源局：负责地质灾害防治规划；组织开展地质灾害调查，编制防灾预案；建立群测群防的监测体系，指导抢险救灾；负责重大地质灾害防治的监督管理。
　　市气象局：组织发布天气预测、预报，及时通报灾害天气实况，提出应对建议；针对干旱、森林火灾和冰雹等灾害，由市人降办开展人工增雨灭火消雹作业，为防灾抗灾提供气象服务。
　　市安监局：负责排查因灾造成的不安全隐患，对危房或危险建筑发出“危房通知书”，转移安置灾民，确保灾区群众生命财产安全。
　　市经贸委：协调组织邮电、电信、移动、联通、电力、商业、物资、医药等骨干企业的抢险救灾工作。
　　市发展计划委：安排重大救灾基建项目；负责有关方面落实项目建设资金和以工代赈资金。
　　市财政局：负责救灾资金的筹集、拨付。
　　市交通局：负责组织、指挥修复中断的国道、省道、县道；必要时实施水路的交通管制和救助打捞。
　　市建设局：制定灾区恢复重建计划和城市恢复重建规划方案，负责城市市政基础设施、房屋建筑灾后损失调查和损失评估。
　　市农业局：负责灾后农业生产损失情况的调查，指导、帮助灾后农业生产自救和恢复。
　　市卫生局：负责调度卫生技术力量；组织抢救伤病员；对重大疫情、伤情实施紧急处置，防止疫情、疾病的发生、传播和蔓延。
　　市教育局：负责转移受灾学校的人员；做好灾后学校的教育、教学组织工作；协调有关部门共同做好灾后校舍的恢复重建。
　　市公安局：负责灾区的社会治安及必要时的交通管制工作。
　　市粮食局：负责救灾粮调拨和供应的组织、协调工作。
　　市广播电视局：负责灾后广播、电视系统的抢修、恢复和灾区救灾情况的宣传报道工作。
　　市外事办：负责国际组织及港澳捐赠活动的协调、联络工作。
　　市红十字会：负责红十字会备灾救灾工作；依法开展救灾款物的募集；独立接收、分配国外机构、国际国内红十字会和社会团体及个人捐赠的救灾款物。
　　军分区：负责指挥民兵和预备役部队投入抢险救灾工作。
　　武警巴中市支队：直接参与抢险救灾工作。
　　武警巴中市消防支队：主要负责消防方面的抢险救灾工作。
　　五、救灾准备
　　（一）救援人员的组成
　　紧急救援队伍主要由武警巴中市支队、民兵和预备役部队及受灾地区的干部、群众组成。特大、重大灾害发生由军分区协调指挥驻巴武警、民兵和预备役部队参加抢险救灾。市卫生局和红十字会组织医疗队参加抢救伤病员。驻巴武警部队在参加抢险救灾时，经请示上级领导同意后，可动用部分部队车、船、通讯等装备。
　　（二）救援物资的储备
　　紧急救援物资包括抢险物资和救助物资两大部分。抢险物资主要包括抢修水利设施、抢修道路、抢修电力、抢修通讯、抢救伤员、卫生防疫药品和其它紧急抢险所需的物资。救助物资包括粮食、方便食品、帐篷、衣被、饮用水和其它生存性救助所需的物资。救援物资由水利、交通、经贸、通信、建设、卫生、电力等部门和单位储备、筹集；救助物资由民政、粮食、供销等部门和单位负责储备、筹集。
　　（三）救灾资金的筹集
　　1、地方财政列支。市财政每年预算救灾预备金，区县财政也要相应预算部分救灾预备金，用于当年预算执行过程中的自然灾害救济以及难以预料的特殊开支。动用市救灾预备金时，市政府救灾办向市人民政府提出使用报告和分配方案，经市政府主管领导审批后执行。
　　2、争取上级补助。根据灾害严重程度及灾情的发展，市政府及有关部门应及时向省人民政府和救灾主管部门报告灾情，争取救灾资金补助。
　　六、应急反应行动
　　（一）转移安置和组织
　　发生突发性灾害对人的居住和生活造成威胁时，必须进行转移安置。在农村一般由乡镇政府组织实施，在城市由区县政府组织实施。安置地点应在征求国土资源部门专家意见后妥善实施。安置方式可采取投亲靠友、借住公房、搭建临时帐篷等。转移安置由政府发出通知或进行动员，并安排运输力量，按指定的路线有序转移，保证转移安置地和灾区的社会治安。同时，保障转移安置后灾民的生活，做好饮水、食品、衣物、药品的调集和发放。对转移安置灾民情况进行登记。转移安置情况及需要解决的困难要及时逐级上报。在灾区要防止次生灾害发生，如火灾、疾病等。
　　（二）灾情搜集、报告和发布
　　灾情发生后，市、区县、乡镇要及时组织有关部门和人员核查、统计、汇总灾害损失情况，并逐级上报。加强“巴中市防灾减灾决策服务系统”网络建设，为市委、市政府领导救灾决策提供及时、准确的信息。加强各涉灾部门上报灾情信息口径的集中统一，实现信息资源共享。要利用各种有效交通工具深入灾区，借助有效手段对灾区实施监控。灾情发布由市救灾办、市民政局等灾害主管部门调查核实汇总后，报市救灾指挥部，待批准后向上级报告，需要向社会公布的，由市救灾指挥部统一向社会公布。
　　（三）紧急救援行动
　　1、协调军警进行紧急抢救、抢险工作。
　　2、组织卫生系统医护人员对伤员进行紧急救治。
　　3、水利、交通、电力、通信、供水、燃气、广播电视等部门和单位对毁坏的设施、道路和线路进行抢修，气象部门提供气象信息并协同人降办适时开展人工增雨消雹作业。
　　4、灾区急需的救援物资，紧急状态下可采取征用或采购的办法，事后由政府有关部门结算。救灾物资的运输、经费及保管、登记、发放、使用和安全管理等，按有关规定办理。
　　5、救灾捐赠的组织。根据灾区的急需情况确定捐赠物资的品种、数量，通过政府发文或新闻媒介，发动社会力量向灾区捐款捐物。民政部门和市红十字会分别按有关规定负责管理捐赠款物的接收、分配、运输和发放工作。市级重点接收兄弟市和境外的捐赠；市内各区县之间捐赠，由捐赠方直接捐给受赠方。
　　（四）处理有关事务
　　根据灾情，市政府领导带队赴灾区慰问和指导救灾工作，必要时可在灾区建立前线指挥部；以市政府名义向省政府报告灾情，并申请救灾资金和物资支持。重大灾情的宣传报道按有关规定办理。充分发挥新闻媒体的宣传作用，宣传救灾工作成效和典型事迹，促进互助互济，稳定灾区社会秩序。
　　七、附则
　　（一）预案的宣传教育和训练演习。预案制定后，要向社会进行宣传，要变为社会和群众的行动，使广大群众增强防灾减灾意识，增强救灾的时效性，最大限度地减轻灾害损失。重点地区、重点部门和重要环节要进行紧急避灾、转移安置灾民、抢救伤员病员等演练。
　　（二）专项救灾应急预案。涉及全市性的不同灾种救灾应急预案，分别由市级有关部门具体制定。
　　（三）区县救灾应急预案。各区县要参照市级预案，结合当地实际，制定相应的救灾应急预案。

一起名为联营实为借款案引发的思考
高雅巍

　　1996年6月，A公司与B公司签订两份协议书，一份协议书规定：双方合作经营C公司，A公司借给B公司40万元，C公司注册资本为50万元，由B公司出资，经营期限为10年，B公司负责生产，并与A公司共同进行财务管理；自C公司领取营业执照一年半内，B公司将全部借款本息偿还A公司，此后A公司每年享有纯利的20％，直至注册期满。另一份协议书规定：A公司与B公司合作经营C公司，C公司投资总额为50万元，由B公司出资，其中现金40万元、工业产权10万元；A公司参与合作经营及管理，每年分配公司纯利20％；C公司实行董事会领导下的总经理负责制，董事会共5人，A公司2人，B公司3人；A公司负责办理向有关部门申请批准、注册、领取营业执照，参与公司财务管理，协助B公司进行厂房改造；B公司负责提供生产资金及生产技术，负责生产管理及市场经营。合同签订后，1996年8月，A公司在工商机关办理了企业登记，因与C公司重名，登记的名称是D厂，注册资金为40万元，D厂的组建单位为A公司，经济性质为集体所有制。1996年8月19日，审计所验资报告确认A公司为组建D厂提供资本40万元。1997年10月，A公司与B公司签订一份协议书，对原合同作进一步强调，规定：为扩大经营项目，A公司的40万元，以长期借款方式投入B公司，资金使用期限为5年，B公司每年给付A公司15万元资金回报。现A公司因B公司未依约履行还款义务提起诉讼，要求B公司归还借款40万元。
　　一审法院认为，双方虽规定借款事宜，但综合考虑合作协议书内容，应确认双方法律关系的性质是合作。A公司在办理注册时违反合同约定，属违约行为。此违约行为的法律后果，在于双方并未实际发生借款行为，故判决驳回原告A公司的诉讼请求。A公司不服，以原诉理由上诉。二审法院认为：A、B公司双方所签协议性质是名为联营实为借贷，其实质为规避法律，双方当事人本意是履行借款协议，但A公司的注册行为产生的法律后果改变借款合同性质产生新的法律关系，使其与B公司之间并未实际形成借贷关系，故二审判决维持原判。
　　笔者认为，此案有几个问题值得思考：
一、本案中A、B公司的行为是企业之间的资金拆借还是债权性投资
　　企业之间的资金拆借，属企业之间互通有无的行为，在企业的帐务处理上一般以流动负债处理，登记到企业的其他应付款中。而本案中，A公司借款给B公司，是为了获取很高的投资回报，在B公司的企业资本构成上，应属权益性资本，在企业的长期应付款帐面上反映。这一点，我们从双方合意就可以了解。当事人的动机很明显，A公司借款给B公司是一种债权性的投资行为，协议中约定的不是一个单纯利息的问题，是一个投资回报的问题。资本的本性就是获取利润的，A公司有富余的资金，投资到B公司，B公司之所以接受很高的资金成本，在于其认为他的投资项目将来的投资收益率会高于资金成本率。而且也不能认定A公司只分利润不担风险，合同约定的纯利的20％就是一个或有收益：当B公司无纯利时，A公司就无利润可分了，这显然是投资风险。因此，A公司的行为是企业的债权性投资行为。
二、双方合意是否应得到法律保护
　　如果A公司的投资行为可以认定是一种债权性投资行为，那资本的本性是获取利润，投资回报是没有上限的，应理解为资本向收益最高的方向流动。依此观点，本案双方当事人的利润约定是其真实意思表示，应该予以保护的。
三、合法的注册行为是否可以改变合同性质
　　A公司依协议去注册，工商局仅对形式进行审查，此工商登记与协议内容不符，是否可以改变协议内容，且1997年的另一份协议书也证明了双方仍依协议在履行，A公司的注册行为确有违约，但综合考虑当事人的真实意思，不能改变A公司对B公司债权性投资的事实。所以投资领域有着较复杂的问题，仅用单纯的合法形式来判断事实是否存在显然不当。如果我们假定双方合作直到破产清算，B公司此时凭合同主张对D厂的所有权，法律没有理由不支持。所以既然明知是规避法律，就要按问题的实质来处理。
　　四、合法的形式是否表明不要承担法律责任
　　本案认定过程中，法官一个难以回避的问题就是工商局的工商注册档案，因为这是一个合法的形式。然而合法的形式是否表明可以不承担法律责任呢?笔者认为，在市场经济中，当法律落后于形势的发展时，法官应从立法精神、立法原则和有利于维护市场经济秩序的角度出发裁判。
　　
　　(作者单位：北京市第一中级人民法院)