广东省惠州市人民政府


印发《惠州市消防安全责任制规定》的通知
惠府〔2007〕194号

各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
现将《惠州市消防安全责任制规定》印发给你们，请认真贯彻执行。


惠州市人民政府
二〇〇七年十二月二十九日


惠州市消防安全责任制规定
第一条 为了预防火灾和减少火灾危害，保障公民生命和财产安全，明确消防安全责任，根据《中华人民共和国消防法》、《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》、国务院《关于进一步加强消防工作的意见》（国发〔2006〕15号）等法律、法规及相关文件，结合本市实际，制定本规定。
第二条　在本市行政区域内的机关、社会组织、企业、事业单位，应当实行消防安全责任制。
第三条　消防安全责任制实行过程问责与结果问责并重的原则。
第四条 本规定由各级人民政府组织实施，市和县、区公安消防机构负责本行政区域内消防安全责任制落实情况的指导和监督。
第五条 各级人民政府及直属部门（含中央、省垂直部门）和单位（含社会组织、企事业单位）的法定代表人或者主要负责人是本行政区域、本部门或者本单位的消防安全第一责任人，对消防安全工作负全面责任；各级人民政府及直属部门和单位分管消防安全工作的负责人是消防安全责任人，对消防安全工作负直接领导责任；单位各岗位消防安全责任人，对本岗位的消防安全负直接责任。
第六条 各级人民政府应当履行下列消防工作职责：
（一）将消防工作纳入国民经济和社会发展总体规划，建立消防安全责任制；
（二）宣传、贯彻消防法律、法规和规章，监督本级人民政府各部门以及下级人民政府依法履行消防工作职责；
（三）落实城市消防规划的有关要求，将消防安全布局、消防站、消防供水、消防通讯、消防车通道、消防装备等消防规划纳入城市总体规划并负责组织有关部门实施，建设和维护城镇公共消防基础设施；
（四）把消防业务经费纳入财政预算，并随财政收入的增长逐步增加，建立完备的消防经费保障体系；
（五）按照“现役为主、多种力量、多策并举、综合治理”的工作思路，全面加强专职、义务消防队伍、合同制消防员等多种形式消防队伍建设；
（六）研究、部署本地区消防工作，协调解决消防安全重大问题，组织开展消防安全专项治理，向社会公示重大火灾隐患；
（七）大力推动消防宣传进学校、进社区、进企业、进农村、进家庭，将消防教育列入国民教育计划，加强公众防火、灭火、自救逃生等消防安全常识教育培训，提高公民的消防安全素质；
（八）建立本行政区域重、特大火灾事故应急救援机制，组织重、特大火灾事故的扑救和善后处理；
（九）依法组织和协调火灾事故调查处理、责任追究工作，公正、客观地向社会发布火灾的有关信息；
（十）法律、法规、规章规定的其他消防工作职责。
市和县、区人民政府应当成立消防安全委员会。消防安全委员会在本级人民政府的领导下，负责消防安全工作的综合、协调和指导。
第七条 政府各职能部门应当履行下列消防工作职责：
（一）组织制定本部门消防安全工作制度，落实上级有关消防安全工作的部署；
（二）协调解决消防工作中的重大问题，开展消防安全专项治理和检查；
（三）督促落实消防安全责任制，整改火灾隐患；
（四）开展消防安全宣传教育，组织交流消防安全工作经验；
（五）协助公安消防机构实施消防监督检查和火灾事故调查；
（六）履行法律、法规和规章规定的其他消防工作职责。
第八条 各级公安消防机构应当履行下列消防工作职责：
（一）组织开展消防法律、法规、规章和消防知识的宣传教育；
（二）实施消防行政许可，受理群众举报、投诉；
（三）开展消防监督检查，责令整改消防违法行为和火灾隐患，依法实施行政处罚和行政强制措施；
（四）对专职和义务消防队进行业务指导，对消防岗位人员进行消防安全教育培训；
（五）严格执行执勤备战制度，接到报警后，及时赶赴火场，救助遇险人员，组织灭火，排除险情；
（六）负责火灾事故调查工作；
（七）法律、法规和规章规定的其他消防工作职责。
第九条 公安派出所负责居民住宅区的管理单位、居民委员会（社区）、村民委员会的消防监督管理工作，履行下列消防工作职责：
（一）组织开展消防法律、法规、规章和消防知识的宣传教育；
（二）建立消防监督工作档案，督促辖区内的消防安全重点单位依法申报备案；
（三）开展消防监督检查，受理群众举报，责令整改消防违法行为和火灾隐患，依法应当给予行政处罚的，报请公安消防机构依法给予行政处罚；
（四）在辖区内发生火灾时，应及时赶赴火灾现场，参与组织火灾扑救，维护火场秩序，协助公安消防机构做好火灾事故的现场保护和调查处理工作；
（五）法律、法规和规章规定的其他消防工作职责。
公安派出所在主管公安机关领导下实施消防监督工作，业务上接受当地公安消防机构的指导和检查。
第十条 各单位应当履行下列消防安全职责：
（一）制定并落实消防安全规章制度和操作规程；
（二）建立健全消防安全管理组织，明确、落实消防安全责任制；
（三）依法设立专职、义务消防队，制定灭火和应急疏散预案，并实施演练；
（四）按规定配备消防器材、设施，设置消防安全标志，定期组织检验、检修，保证完好有效；
（五）设置符合规定的安全疏散指示标志、火灾事故照明设施，保障疏散通道、安全出口畅通；
（六）开展消防安全宣传教育和消防知识培训，提高员工的防火自救能力；
（七）进行经常性防火检查、巡查，做好记录，及时制止、纠正消防违法行为，消除火灾隐患；
（八）消防安全重点单位应当建立健全消防档案；
（九）发生火灾时，立即报警，组织处置初起火灾，疏散人员，保护火灾现场，协助公安消防机构扑灭火灾和开展火灾事故调查；
（十）法律、法规、规章规定的其他消防安全职责。
居民住宅区的管理单位，应当依照前款有关规定履行消防安全职责，做好住宅区的消防安全工作。
第十一条 实行承包、租赁或者委托经营、管理时，产权单位应当提供符合消防安全要求的建筑物。当事人在订立的合同中应当明确各方的消防安全责任；未在合同中明确的，消防安全责任由承包、租赁或者受委托经营、管理者承担。
两个以上产权单位和使用单位的建筑物，各产权单位、使用单位对消防车通道、涉及公共消防安全的疏散设施和其他建筑消防设施应当明确管理责任，可以委托统一管理。
第十二条 居（村）民委员会应当履行下列消防安全职责：
（一）制定居（村）民防火公约，健全消防安全制度，采取多种形式开展消防安全和家庭防火知识宣传教育；
（二）对住宅小区、楼（院）及其有关公共场所进行消防安全检查，督促纠正消防违法行为；对拒不纠正的，及时报公安派出所依法查处；
（三）落实对老、弱、病、残等弱势群体的登记、走访制度，加强消防安全教育，健全监护措施；
（四）保障公共消防设施和消防安全标志、疏散通道、安全出口等设施符合消防安全要求；
（五）发生火灾时，及时报警，组织疏散人员，组织群众或者义务消防组织扑救火灾。
第十三条 市、县（区）人民政府应当每年公布一次本行政区域内存在的重大火灾隐患单位，并通报整改结果；对整改难度大的重大火灾隐患要严格执行政府挂牌督办制度。
第十四条 市、县（区）人民政府对公安消防机构依法报请的对经济和社会生活影响较大的停产停业、停止施工、停止使用的请示，应当自收到申请之日起7日内作出决定，并协调有关部门和单位处理停产停业、停止施工或者停止使用过程中遇到的问题。
第十五条 以下单位之间应当签订消防安全责任书，明确消防安全责任：
（一）上级人民政府与下一级人民政府；
（二）人民政府与所属工作部门、派出机构；
（三）主管部门与直属单位；
（四）其他单位内部。
消防安全责任书应当由主要负责人签订。消防安全责任书应当明确消防安全责任人、责任范围、责任期限、目标任务、工作措施、考核和奖惩办法等内容。
第十六条 消防工作目标责任期满，市、县（区）人民政府应当组织对下一级人民政府、政府各部门和派出机构落实消防安全责任制的情况进行考评。考评办法由市人民政府另行制定。
考评情况应当向社会公布。
第十七条 市、县（区）人民政府应当根据消防安全责任制考评情况，对在消防工作中有突出贡献的单位和个人给予表彰奖励；对消防责任不落实、工作成绩较差的给予通报批评，情节严重的应依法给予行政处分。
第十八条 各级人民政府及其直属部门违反本规定不履行消防安全职责的，上级人民政府或者本级人民政府应当对其给予通报批评；造成严重后果的，对相关责任人，由本单位或监察机关根据干部管理权限依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十九条 公安消防机构、公安派出所违反本规定不履行消防安全职责的，上级机关或者本级人民政府应当对其给予通报批评；情节严重或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其上级机关或者监察机关根据干部管理权限对有关责任人给予行政处分。
第二十条 对消防安全责任制不落实的单位，按照国家和省有关事故行政责任追究的规定，对有关负责人和责任人给予行政处分；应当给予行政处罚的，由公安消防机构依据消防法律、法规给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条 对一年内发生重大火灾事故或者累计发生两起以上较大火灾事故，且对火灾事故的防范、发生、扑救、损失扩大、伤亡扩大负有领导责任或者有失职、渎职情形的所在县（区）人民政府有关负责人依法给予行政处分，主要负责人应当引咎辞职。
第二十二条　本规定自公布之日起施行。

中国古代刑讯制度研究

李金强 　　刘　涛

内容提要：
刑讯，发诸西周，几经变革，终乎清末变法，存续几千年，成为中华法系一大特征；其存在有其合理性和历史历史客观性，但其主流的消极性却一直影响着后世的司法制度，包括我们当今的司法观念。

刑讯作为中国古代断狱的一种手段，因其产生甚早，流传久远，而为中国法制史研究者所关注。然而见仁见智，莫衷一是。笔者意欲从刑讯制度的产生及其沿革入手，进而探寻刑讯制度产生的原因及其在历史上的作用，以期对该制度有一个较为清晰的认识。
“刑讯者，讯问狱囚以刑求之之谓。”也就是说，刑讯是借用行刑的方法来审问人犯，从而查明案件真相的一种司法手段。但这种说法也有不确之处，因为在中国古代刑讯的对象不仅限于“狱囚”，同时也可适应于“告人”。依《唐律》，被告受讯而被拷，拷限满而不首者，则反拷“告人”，即准前人（被告）拷仗数，反拷“告人”。刑讯最早见诸文字是《礼记·月令》：“命有司省囹圄，去桎梏，毋肆掠，止狱讼。”这里的“掠”就是指刑讯。因此，“从《礼记》记载的内容来看，西周是已有刑讯还是较为可信的。”在秦代，近年出土的《秦律·治狱律》＜一＞审理案件“毋治掠为上，治掠为下。”＜二＞“讯狱必先尽其言，毋庸辄诘。其辞尽，及以诘者诘之，复诘之。”“更言不服”依律“治掠”。可见秦代训囚用刑。另据《史记·李斯传》说李斯被“榜掠千余”，《广雅》篇说“榜，击也。”《苍颉篇》注说“掠，问也。”这是秦代已有刑讯的又一证据。至于汉代，夏侯婴与高祖善，因戏伤婴，婴自告情，谓未受伤，告者不服，移狱，婴以此坐笞掠数百。”又，汉宣帝即位，路温舒上书肯陈尚德缓刑，在他谈及当时狱吏所施行的拷问时曾说：“捶楚之下，何求而不得？故囚人不胜痛，则饰词以视之。”可见刑讯拷问在汉代已较为普遍。可是我们考察上述材料来源，可以发现，除李孚甲在其《中国法制史及引论》中提及《秦律·治狱律》一材料外，其余材料皆出自史传，因此学界通说认为，刑讯作为一种制度而著之于律令，始于南北朝时期。“就刑讯之制而言，秦汉刑讯不见于律令，或为法官一种淫威，如秦之“榜掠”是也；或默认之事实。……，至于汉景帝捶令之设，原为笞罪之刑具，非为拷问之设，吏滥用之，非本意也，南北朝以刑讯著之律令。”“惟刑讯著之于律令，则始于南朝梁之所立之测罚，陈承之。”所谓“测罚”即“凡系狱者，不即答款，应加测罚……应测罚者，先参议牒启，然后科行，断食三日，听家人进粥二升。”
自梁以后，刑讯正式为律所规定，开始了刑讯制度化的历史。“北魏鞫囚限于杖五十，历北齐、北周至隋，各有其刑讯之制。”在此期间，各朝刑讯之制虽有不同，但总的趋势是日渐严酷。延至唐代，中国封建法制的各种制度臻于完备。《唐律》首先规定了刑讯适用的前提：“先备五听，又验诸证言，事状疑似，犹不首实者，然后拷掠”。《唐律疏义·断狱》“讯囚察辞”条规定了刑讯立案的程序，“立案见在长官同判，然后拷讯。若充使推勘及无官同判者，得自别拷。”由此条可见，在一般情况下，司法官在行刑前首先要立案，并由所在长官共同审讯。关于刑讯的实施和禁止，在《唐律疏义》“拷囚不得过三度”条中也有规定：“诸拷囚不得过三度，总数不得过二百，杖罪以下不得过所犯之数。”“决罚不如法”条规定：“决杖者，背、腿、臀分受。须数等，拷讯者亦同。”关于刑讯的禁止主要体现在“议清减老少疾不合拷讯”条，该条主要规定了禁止刑讯的特殊对象，即享有议、清和减等特权的人员，70岁以上的老人和15岁以下的孩子，身体残疾者等。唐代虽然对刑讯制度作了较为严格的规定，但由于中国古代断狱过分依仗口供，一些官吏为案件速决或为贪求贿赂，即使在唐代酷吏枉法，竟以酷刑讯囚之事也是司空见惯。据史记载，高宗时官吏以残酷为能。以致于将人犯不卸枷锁打死也不受追究。武则天登基以后，任用来俊臣等酷吏掌典大狱，不问案情轻重，动辄对人犯行灌耳、囚于地牢之刑。尤为甚者，酷吏竟将人犯盛于瓮中，周围架火烤炙。两宋之时，刑讯制度宽猛不一，宋太祖时，对刑讯的使用作了较为严格的规定。“今诸州获盗，非状验明白，未得治掠，其当讯者案具白长吏，得判及讯之，凡有司擅掠者，论为私罪。”但是到了南宋法纪松驰，刑讯之制又趋于严酷。元代规定，除非对强盗，不得施以酷刑。对情节严重的犯罪，如果需要加以刑讯，必须有长贰僚佐会议立案，并且元代规定了不得法外用刑，治罪。明承唐律，严格规定法官拷问人犯的责任。嘉靖年间，规定对于杀人、盗窃、抢夺等严重犯罪而故意不招的，用严刑拷讯，其余的犯罪则使用鞭、扑等一般刑讯。明袭唐律，清又袭明，历朝严审刑官滥用刑讯之禁。康熙时禁止大镣、短夹棍、大枷的使用。满清末季，西风东渐，外迫于西方列强之势，内困于积贫积弱之弊，清末变法修律，1908年拟定《大清现行刑律》，1909年奏进，1910年颁布施行，这在中国法制史上才第一次明令废止了刑讯的使用。
历时几千载，历朝十数代，发诸西周而终乎清末变法的刑讯制度，在中国法制史上虽时有存废之争，但还是存续了几千年，并成为中华法系的一大特征，这不能不使我们对该制度生成和存在的原因进行追问，刑讯制度产生和存在的原因究竟是什么？笔者认为原因大致有二：
第一，中国古代刑讯制度的思想基础是儒家的“慎刑”思想。儒家的“慎刑”思想不仅要求法官严格司法，不可违法用刑，造成滥刑，还要求被审讯人自己承认有罪或相关的犯罪事实，做到心服，把客观的犯罪行为与被审讯人的主观认罪态度结合在一起。早在儒家的经典《周礼》中已有论述，而且还把它作为一种对司法官的要求。《周礼、秋官》载：小司寇“以五刑听万民之狱讼，附于刑，用情讯之，至于旬及弊之。”这里的“用情讯之”就是要被审讯人心服。对此后人作了说明论述，贾公彦认为：“以囚所犯罪附于五刑，恐有枉滥，故用情讯之，使之真实。”丘俊说：“既得其罪，附于刑矣，恐其非心服也，又从而情以讯之……其谨之又谨如此，此先王之世，天下所以无冤民也欤？”可见“用情讯之是为了做到心服，而心服及至于“无冤”，这是中国儒家“慎刑”思想中的一项重要内容，因此“断罪必取输口供”也就成为中国古代司法审判的一条原则。在大部分刑事案件中，被告人的口供是必不可少的证据，没有口供就不能对被告人定罪。
古代的口供同现代意义上的被告人陈述有所不同。现代意义上的被告人陈述除包含口供外，还包括被告人对被指控内容的辩解，而古代的口供则专指被告人对指控事实的辨认，因而口供又被指称为“首实”。口供之所以在我国古代司法中如此重要，除上文提及的“慎刑”思想一点外，笔者认为尚有以下几个方面的原因。一是口供是被告人对所犯事实的交代，由于司法官存在着这样一个先入之见，即他们相信没有一个无罪的人会自诬有罪，因此他们认为口供本身的证明力比其他证据强。二是中国古代地方上司法行政不分，行政官员兼理司法事务，这就导致了地方上司法力量非常薄弱，而司法力量的薄弱又导致了在刑事诉讼中司法官员倾向于对被告进行有罪推定，一起案件发生后，司法官员只有尽快收集到充分证据，证明被告人有罪，才能结案，而法律给予他们的办案期限又非常有限（如唐律规定办理徒以上的案件须30日内审结），司法官员很难有足够的时间与精力去重新收集各种相关证据，为按时结案，只好求助于被告人的供认。可以说“司法力量薄弱导致有罪推定，再导致片面追求被告口供，这正是中国古代大部分刑事案件办案要过程的写照。”
第二，神明裁判在中国昙花一现，在古代科技不发达、刑侦技术落后的情况下，刑讯成为无奈的选择。神明裁判制度，亦称神示证据制度，它是人类社会早期司法活动中经常采用的查明案件真相的重要方式。神明裁判借力于“神意”，“低级文化之人民，信仰神有超自然之力，支配人事，降临祸福，赏罚邪正；故在原始社会，关于法律事项有争议时，往往祷神而乞其裁判，或窥神意而裁决其曲直。受裁判者，以信仰神?之故，不仅衷心服从，且恐背之而受罚；在强制执行机关不完备之原始时代，此为确保裁判之效力最适切的方法。”中国古代社会早期，神明裁判的现象在一定范围内普遍存在。夏商时代，神权法思想盛行，统治者每遇大事，都会通过特定手段去获取神的旨意。有史可考的商代司法审判中，便不乏这样的记载。根据这些记载，司法官员获得神谕的主要方式有占卜、水、火考验等。卜辞中“兹人井（刑）不？”就是卜问对于一个既不能肯定其有罪，也不能肯定其无罪的人，施以刑罚。西周时期，神明裁判的色彩越来越淡，司法官在审理疑难案件时一般会令双方当事人进行宣誓。到了春秋时期，司法过程中的神明裁判已大为减少。旧中国以后，在正式的司法程序中神明裁判已无地位，除了偶尔被用来诱供之外，单纯神明裁判的结果本身不允许作为定案的依据。与西方社会相比，中国古代正式司法活动中排斥神明裁判的年代要早的多。欧洲以决斗为主的神明裁判方式，在法国从公元501年开始一直持续了1000多年；英国从1066年到1819年决斗一直是正式的司法程序之一。中国的神明裁判之所以昙花一现，根源在于中国的传统文化。中国传统的士大夫主流是不太相信鬼神，不愿借鬼神进行司法活动，这样，神明裁判的过早隐退也就顺理成章了。神明裁判过早隐退，而作为司法审判，特别是刑事审判手段的刑侦技术又没有发展，这势必造成刑事审判过程中证据的收集和质印的空白。如此，中国古代司法活动通过拷掠来逼取口供的刑讯制度的出现并且大行其道也就不难理解了。
刑讯制度作为中国古代法制的一个重要组成部分，作为历史的存在，是不容否认的事实。对历史的反思有助于我们认识过去，更有益于我们把握未来。当我们今天再对刑讯这一尘封日久的制度做些检省的话，我们该对它置措何辞呢？下面笔者将针对个别学者的观点，阐说一下自己的看法。
中国古代刑讯制度的主流难说是积极的。中国古代刑讯制度是积极的，还是消极的，有的学者坚持认为是积极的。笔者对这种观点不敢苟同。该论者为佐证自己的观点，从三个方面进行了论证。＜一＞“中国古代司法官的审判水平参差不齐，‘严明者’为数不多，不用刑讯不足以帮助他们及时结案。”＜二＞“中国古代刁民不少，不用刑讯不足以使他们招供。”＜三＞“中国古代的刑侦技术有限，如果不用刑讯，一些疑难的犯罪线索和证据就难以发现。”
难道事实真是这样吗？我们不妨借用以上三个角度做一番重新审视。首先，中国古代司法官的审判水平参差不齐，这是事实；“严明者”为数不多，也可能是事实。但由此并不能必然推导出中国古代的刑讯制度的主流具有积极性！人有智愚，这是自然的铁律，非独司法官如此，其他职业的从业者也是如此；非独古代如此，现代也如此；非独中国如此，外国亦是如此。有关资料表明：“目前中国基层法官队伍大致有下面三个来源：一是正规院校来的学法律，或非法律的毕业生……这类人数都不到10%；二是从当地招考或政府其他部门调入法院的，这类人数约有30%；其它则是复转军人，大约超过50%。”在如此复杂的法官构成人员中，我们又怎能轻易断言中国今天的司法官会比中国古代的更水平齐一？我想即使“刑讯积极论者”也不会赞同面对今天的现状我们要重新招回刑讯之魂吧？所以我认为用中国古代司法官水平参差不齐，“严明者”不多，不用刑讯不足以帮助他们及时结案来佐证刑讯的积极性是站不住脚的。
其次，“积极论者”用以支撑其观点的又一根据是“中国古代刁民不少，不用刑讯不足以使他们招供。”在此姑且不说论者的这一说法有无统计学上的依据，单就“刁民”一词不应属于严格的学术语汇的范畴。“贫困”、“受教育的人数不多”就势必造就“刁民”吗？你怎么去证明“知书答理”之士就一定是淳朴敦厚之人？不能证伪的命题，其本身极有可能就是一个伪命题。
再次，论者还说“中国古代的刑事侦查技术有限，如果不用刑讯，一些疑难的犯罪线索和证据就难以发现。”刑侦技术的不发达可能是刑讯制度产生的诱因之一，但是却不能以此作为论证中国古代刑讯制度主流合理性的依据。说中国古代的刑事侦查技术手段有限是对的，但这只是与现代发达的刑侦技术纵向相比，横向比较结果又如何呢？试问宋代一部凝聚中国古代刑侦技术智慧精华的《洗冤录》在当时世界又有谁可与之比肩？
一种制度的历史存在必然有其一定的合理性，但是我们也不能盲目地对之高唱赞歌。正如刑讯制度，笔者认为，从历史的角度观察，它非但在主流上不是积极的，同时他还为后世的司法活动留下了祸患。清末变法修律明令废止刑讯距今近有一个世纪了，但是今天我们仍能时时目睹为逼取口供而上演的一幕幕血淋淋的惨剧，难道你能说这不是中国古代刑讯制度的流弊吗？
注：作者刘涛，工作单位：山东大学威海分校法律系；作者李金强，工作单位:山东省胶州市人民法院。