中国法学会经济法研究会第一届研讨会交流论文


试论中国入世后宏观调控法与市场规制法的协调问题


王继军 张 钧


内容提要 宏观调控法与市场规制法的有机结合构成了经济法体系。中国加入世贸组织必将引起国内经济关系的变化，从而导致经济法等上层建筑的变化。为了能更好地发挥宏观调控法和市场规制法的重要作用，使中国从容应对WTO带来的冲击，二者必须在立法目标、法律原则、调整手段和作用体系等方面进行协调。
关键词 世界贸易组织 宏观调控法 市场规制法 协调


一、宏观调控法与市场规制法的有机结合构成了完整的经济法体系
在各国市场经济的实践中，“市场”当仁不让地成为经济发展的主角，而“国家”在经济发展过程中的角色也举足轻重。现代国家最主要的作用就是为市场发挥功效创造一个公平有序的清洁的环境，包括“政府”参与市场经济和“国家”干预市场行为两个方面。经济基础决定了包括法律在内的上层建筑的形态，无论是“市场”的正常运行，还是“政府”的经济行为，亦或是“国家”的干预措施，都需要有完善的法律体系为依托和保障。如果说，市场的“剧本”是民（商）法，那么国家的“台词”就是经济法。具体而言，宏观调控法是政府参与市场经济行为顺利进行的保障，而市场规制法则是国家干预市场经济行为所不可或缺的。宏观调控法与市场规制法的有机结合构成了完整的经济法体系，为市场经济的良性运行清理“环境”，反垄断、反不正当竞争并进行宏观调控，将一个没有“瑕疵”的市场还原给民法去调整，成为民法调整经济关系的“环境法”。
关于宏观调控法与市场规制法的有机结合构成完整的经济法体系的问题，不能仅从静态上把握，而要从动态上分两方面把握。
一方面，应将其置于资本主义的三个发展阶段即自由资本主义时期、私人垄断资本主义时期和国家垄断资本主义时期去认识。在自由资本主义时期，是市场经济的良好发育时期，自由、平等是其灵魂，因而民（商）法便大显身手。但进入私人垄断资本主义时期，无限制的自由竞争，极大地刺激了资本主义的发展，同时也造成自由、平等的竞争秩序的扭曲。垄断、限制竞争以及不公平竞争的形成，使民（商）法固有的原则与制度难以正常发挥其功能，客观上要求新的法律形式的出现。以德国为代表的传统民法国家曾试图沿用民法来控制垄断的蔓延，而现实是，即使传统民法国家动摇了民法的三大原则，还是无法抑制垄断组织的发展势头。在这种条件下，只有借助于以国家权力干预国民经济为主要目标的经济法进行调整。众所周知，制约市场活力的障碍主要是垄断、限制竞争和不正当竞争，我们将规制这三种行为的法律统称为市场规制法，其根本特点就是国家权力直接干预市场，维护市场秩序。客观存在于1890——1914年间的美国社会的反垄断法就是市场规制法基本内容。当资本主义发展到国家垄断时期，不断发生的世界性的经济危机使西方各国意识到，仅从微观上对市场进行规制显然是远远不够的，如果想经济更好地发展，还要从经济全局出发，运用财政、税收、金融等手段参与经济生活，对国民经济进行间接的宏观调控。宏观调控法应运而生。至此，整个资本主义世界全面形成了“市场规制法+宏观调控法”的经济法立法模式，并在此基础上不断发展完善。
另一方面，对于宏观调控法与市场规制的有机结合问题，还应置于我国社会主义经济建设历程失败的教训和成功的经验中去认识。在计划经济时代排斥市场机制，以计划法为核心的宏观调控法较为发达。新中国成立后，我们实行社会主义制度，经过短期恢复发展，我国很快实现了国民经济一体化。但是，由于受前苏联理论教条的束缚，人为否认市场调节和价值规律的客观必然性，政府对经济一统到底，企业失去自主经营权，成为政府的附属物，这些违背生产力要求的作法极大地制约了我国经济的发展。改革开放以来，随着市场经济体制的最终确立，逐渐形成以民（商）法为基础，以宏观调控法、市场规制法相结合的经济法为保障的日趋完善的法律体系。目前我国的宏观调控法律体系已比较完善，主要内容是对财政、税收、金融、计划、价格、固定资产投资等进行调整，基本任务是保持经济总量的平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。相比之下，我国市场规制法律体系建设亟待加强，其内容应以反垄断法、反不正当竞争法、消费者权益保护法等为主，其目标应是促进公平竞争，维护市场秩序，防止市场失灵。

二、中国入世后宏观调控法与市场规制法的协调问题
世界贸易组织（the World Trade Organization,简称“WTO”） 由三个总协定（货物贸易总协定、服务贸易总协定、与贸易有关的知识产权总协定）及下属附件和许多专门协定构成。WTO及其法律体系的宗旨，是逐步减少和消除成员方政府以关税、数量限制、管制立法和其他国内立法与行政措施设置的国际贸易壁垒，以及其他对国际自由贸易平等竞争的扭曲行为；通过多边贸易谈判达成协定，规定所有成员可以接受的贸易自由化程度和所允许的国内贸易保护措施，逐步推进国际贸易自由化进程①。其主要职能有三：解决国际贸易争端、制定和实施多边贸易规则以及组织多边谈判。其主要原则也有三：最惠国待遇原则、国民待遇原则和透明度原则。世贸组织的所有成员方和申请加入方最重要的义务承诺，就是接受世贸组织规范对国内政府贸易管理活动的约束，接受世贸组织通过争端解决机制、贸易政策审查机制和透明度制度对国内贸易行政活动的监督。
通过上述世贸组织的基本情况，我们不难看出WTO规则是以民商法为根据确立的，其核心就是推进自由贸易、使各成员在此过程中谋求各自的发展。然而，WTO的实践也不断提醒我们，仅有民商法规制是不够的，纯粹的贸易自由，必然导致垄断、倾销等诸多妨害经济进一步发展的不合理现象产生。因而在WTO达成协定的同时，各国都会或多或少做些保留条款，并且一定限度之内的贸易壁垒也被视为是可以接受的。这实质就是经济法手段的运用。以民法为基础、经济法为保障来发展经济的模式，已为世界多数国家的发展所证明。因而，我国入世后的市场经济建设也应在依靠民商法作基础性调整的同时，辅以经济法为保障，也就是要努力协调好宏观调控法与市场规制法，为市场经济更快更好的发展，也为尽快完成与世贸组织各项规则的接轨，创造有利条件。
随着我国加入WTO，外国商品、服务和经营者的大量涌入，必然导致我国经济关系的变化，尤其是作为社会个体的经营者和社会整体之间的关系更加引人注目。竞争关系、消费者和经营者关系、宏观经济关系以及企业内部关系等具有社会公共性的经济关系在入世后都呈现国际化趋势。不仅如此，入世也导致了我国经济立法根据和立法目标的变化，WTO法律规则、世界利益与本国利益的统一将成为我国经济立法的主要根据之一，当然也是我国经济立法的重要目标之一。WTO给我们提供了一个市场经济法律的基本框架，加入WTO在法律上给我们国家的经济法律注入了大量新的内容。WTO的文件也将为推动我国政府职能转换提供一个法律框架，WTO所架构的是一种市场走向的政府与市场的关系，应对WTO所带来的冲突的前提是重构政府和市场的关系，由此政府在市场经济关系中的地位和政府干预经济的方式与手段也要相应变化。首先市场经济的基本制度意味着市场应是完整的，政府对市场不应过多干预，这是加入WTO的一个制度性的前提条件。其次是政府保证不实行歧视待遇，这也是构成WTO基本原则的多边最惠国待遇原则。第三是国民待遇原则，以保证市场主体的公平竞争。随着市场经济体制的发展，政府的全能性要向社会性转化。所有这一切都是我国加入WTO后所要应对的变化，而WTO仅仅提供给我们一个不完善的对政府的限制规则，这就需要依靠国内的经济法来补充和完善，因而作为经济法体系主要支柱的宏观调控法与市场规制法的建设，及其相互协调的任务就迫在眉睫了。②
就目前看来，中国入世后宏观调控法与市场规制法的协调，至少应注意以下四方面的问题：
（一）立法目标的协调
宏观调控法与市场规制法同属经济法范畴，因而其立法目标在大方向上是协调一致的，即防止“市场失灵”和“政府失灵”，维护社会主义市场经济秩序，保障社会主义市场经济的良性运转。然而，宏观调控法与市场规制法又是各自独立的两个法律体系，因而也有各自的立法目标，正是在这个意义上，两者才有协调的必要。
现代各国的经济实践，尤其是社会主义国家的实践经历充分证明，政府对企业、社会经济的“无微不至”的关怀，往往会造成效率低下的结果。适度参与经济活动是各国政府的最佳选择，宏观调控法就是实现政府适度参与经济活动的法律形式。市场在价值规律的作用下自发调节社会经济，其高效率毋庸置疑。然而，我们也看到，在利润最大化的驱动下，竞争者必然会千方百计使自己立于不败之地，甚至不惜以结成垄断联盟或利用不正当竞争手段限制其他竞争者的自由竞争。如此一来，价值规律的调节作用受到限制，市场配置资源违背最优原则，“市场失灵”不可避免。市场规制法所要解决的问题就是排除干扰因素，保证市场正常运转，防止“市场失灵”。
在我国加入世贸组织之际，宏观调控法与市场规制法的立法目标，要在进一步深化与国际贸易规则接轨、国民待遇、公平竞争、法律透明度及法制统一等理念的过程中相协调，尤其是要体现在公平竞争精神方面。“公平竞争是市场经济的基本理念。市场经济实际上是公平竞争的经济。市场经济的规则实质上就是公平竞争的规则。”①在我国，这种市场经济法制理念虽已在反不正当竞争法、消费者权益保护法、招标投标法等诸多法律中得到体现，但是，由于体制上的缘由，这种体现仍显不足。因此，在加入世贸组织之后，一定要在宏观调控法、市场规制法等经济立法中进一步深入反映公平竞争这一市场经济法制理念。
（二）法律原则的协调
从以往的理论研究与司法实践中不难看出，宏观调控法与市场规制法对社会关系的调整都有各自的法律原则。例如，学者们所列举的宏观调控法的原则包括“总量控制原则、间接调控原则、协同原则、集中统一调控权原则、政府调控行为规范化和约束原则、平衡优化原则、有限干预原则、宏观效益原则、统分结合原则、计划指导原则、公开原则、合法原则、适度性原则、稳定与灵活性相结合原则、资源优化配置原则”等等。而学者们列举的市场规制法的原则也有许多，诸如“诚实信用原则、保障公平合理竞争原则、保护消费者利益原则、维护市场秩序原则、合法原则、中立原则、社会利益原则、安全与效率原则、授权与限制并举原则、保护竞争主体平等竞争地位的原则、促进自由公平竞争的原则、保护中小型企业的原则、保护国家利益的原则、国家干预适度原则、社会公益原则、自治（自愿）原则、实质公平原则、整体效率优先原则”等等。在上述宏观调控法与市场规制法各自的诸多原则中，几乎没有两项原则是相同的，但这并不意味着宏观调控法与市场规制法在法律调整原则上是无法协调的，因为它们毕竟同属于经济法范畴。
我国加入世贸组织，为宏观调控法与市场规法法律原则的协调提供了前所未有的契机，使二者法律原则的协调成为必然。笔者认为，宏观调控法与市场规制法应当共同遵循“社会公益原则”，即国家进行宏观调控和规制市场经济生活的行为要以社会公益为根本出发点和最终归宿，也就是要始终以社会公益为基本尺度。在此原则中，我们所强调的“社会”是严格区分于“国家”的①，而“公益”则涵盖了政治、经济以及道德等社会各方面的诸多利益②。具体说来，社会公益原则应当包括“社会公共利益至上”和“社会整体效益优先”两层涵义。当然，社会公共利益与社会整体效益不会永远一致，当这两个标准在实践的适用过程中产生冲突时，要以社会公共利益为先，由社会整体效益做出一些让步或牺牲。因为，从根本上说，只有满足了社会公共利益的需求才能够实现社会的稳定，只有实现了社会的稳定才能促进经济更快更好地发展。所以，从更长远一点的角度看，当社会公共利益标准优于社会整体效益标准时，二者是相一致的，是并不矛盾的。
（三）调整手段的协调
加入WTO，我们就彻底融入到世界范围的大市场之中，参与世界性的现代化大生产。从跨国公司到国际合作，我们不难看出，现代社会化大生产是社会分工细化与社会协作强化的对立统一。随着市场经济的高度发展，社会经济关系必然同时朝着分化和综合两个方向不断跟进。这就要求法律对各类具体的经济关系既能区别对待，进行分别调整；又能一视同仁，进行综合系统的调整。传统法律部门对经济关系的调整正是按分类调整和分段调整进行的，但彼此间缺乏应有的连贯性和协调性。这就需要运用具有综合系统调控功能的经济法，综合协调国家、市场、企业三者之间的关系，建立市场规制与宏观调控相结合的市场经济模式。
随着社会化大生产和现代市场经济的进一步发展，经济关系复杂多样，相互联结、相互渗透、综合发展的趋势日益加强。市场规制法与宏观调控法正反映了经济关系分化与综合两个方向发展要求，它们的协调就可以实现微观规制与宏观调控手段的有机结合。一方面通过众多的具体的部门经济法分别调整各类经济关系，另一方面又从总体上对各种具体经济关系进行全面综合调整。1、在微观规制方面，经济法运用反垄断法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、产品质量责任法等法律对社会经济进行个别调整，干预私人经济，保护市场中的弱者，减少资源浪费，降低社会交易成本。例如，反垄断法的适用，可以保障有效竞争，提高经济效益和保障经济公平；反不正当竞争法的适用，可以保障市场主体营利行为的正当性，促进经济的良性运行，维护社会公共利益；消费者权益保护法的适用，可以保障弱者的权益，实现社会正义，促进经济与社会协调发展。2、在宏观调控方面，经济法运用财政法、金融法、税收法、投资法以及产业结构调整法等法律，对国民经济发展的任务、方针和原则这些根本方面进行进行综合调控，使整个社会经济均衡高效地发展。例如，财政法的适用，从总体上调控经济运行；金融法的适用，从总体上调控货币资金的运行；税收法的适用，可以调整社会分配，限制或激励某个行业的发展；投资法的适用，将有限的资金合理分配，集中于重大建设项目；产业结构调节法的适用，可以干预扶持第三产业的发展，使产业结构加速现代化从而推动全面经济增长。
（四）作用与体系的协调
随着我国入世后可持续发展、知识经济等新问题不断涌现，民法、行政法解决不了的宏观调控和市场规制关系方面的问题会更加突出，而这些问题仅仅通过经济法的各部门单行法来调整是难以胜任的。这就需要宏观调控法与市场规制法协调，共同发挥作用。宏观调控法的作用在于通过政府参与经济活动，实现引导经济发展的目标。政府从长远和社会公共利益出发，在产业调节、计划、国有资产管理、投资、金融、税收、交通、电信、劳动、自然资源、能源、环境保护、科学技术等领域管理与自己具有隶属关系的经济组织，并引导其他经济个体的经济活动，实现社会经济的可持续发展。市场规制法的作用在于国家通过立法机关、司法机关干预市场，通过行政机关管理市场。国家按有利生产、活跃流通、方便生活、讲求效益、合理布局的原则建立商品市场，对自发形成的市场要加强管理；对市场经营者、商品经营者和商品购买者等市场进入者设置法定的进入条件；对于已进入市场者设置的市场进入壁垒采取法律手段予以剔除，保障资源的合理流动和优化配置；同时，设定公平交易规则，对于违反者给予警告、罚款、直至逐出市场，追究刑事责任等处罚。
我国入世在即，而现行的经济法规范（包括宏观调控法和市场规制法）之间又存在大量的重叠、交叉与冲突，这就使作为市场经济的重要法律的宏观调控法与市场规制法的体系的完善与协调显得更加迫切。在市场规制法方面，我国目前已经制定了反不正当竞争法、消费者权益保护法、产品质量法、广告法等，亟待制定的是反垄断法，以保证我国入世之后对各类垄断进行规制的需要，无论是经济垄断还是行政垄断，国内垄断还是国际垄断。当然，我们也还要进一步完善有关国家宏观调控的法律，这些法律不仅适用于中国内资企业，也适用于外商投资企业和外国企业，这就为内资企业、外商投资企业和外国企业在中国境内的投资活动提供了坚实的公平竞争的法律依据。并在大胆引进跨国公司投资的同时，防范国际资本垄断市场、控制中国的经济命脉、损害中国经济安全的行为。

三、宏观调控法与市场规制法协调一致，有利于中国从容应对WTO带来的经济和法律上的冲击。
各国市场经济的发展进程让我们清晰地看到，宏观调控法与市场规制法协同构成的经济法体系，对于市场经济的发展起着重要的保障作用。在我国，由于市场经济发展得还不充分，所以宏观调控法与市场规制法在体系上还不完备，在相互的协调上也远远不够。这种状况必将影响到中国入世后宏观调控法与市场规制法作用的发挥，进而将中国置于WTO市场的不利位置。
当2001年9月17日，世贸中国工作组签订协议，正式通过《中国入世议定书》及附件和《中国工作组报告书》后，中国成功结束长达15年的入世谈判，中国入世成为定局。加入世界贸易组织，是中国社会主义市场经济生成和发展的必然结果，是推进改革开放进程的客观需要，是促进中国国民经济现代化发展的内在要求。但是，加入世贸组织对中国经济和法律的影响也是深刻的，这就需要我们尽快完善并协调好宏观调控与市场规制法律体系，以便使我们从容应对WTO带来的经济和法律上的冲击。
＊ 王继军：山西大学法学院院长，教授，硕士研究生导师。
＊＊张 钧：山西大学经济法硕士研究生。
① 参见于安：《WTO协定的国内实施问题》，《中国法学》，2000年第3期。
② 关于WTO与中国经济的相关论述可参见沈敏荣：《WTO与中国经济法的发展》，《现代法学》2000年第4期。薛克鹏：《加入WTO与我国经济法的几个理论问题》，第八届全国经济法理论研讨会提交论文。
① 参见王家福：《WTO与中国社会主义市场法律制度建设问题》，《中国法学》2001年第1期。
① 过去只讲国家利益，而将社会利益包含于国家利益之中，这是过去“国家——社会”一体化的政治经济体制的反映。只知有国家，不知在国家之外或之上，还有与之并存的相对独立的社会和社会利益，社会的一切由国家代表或包办，社会淹没于国家权力与国家利益之中。虽然社会主义国家本质上是人民的国家，社会主义国家与社会主义社会在根本利益上是一致的，但毕竟二者利益不能等同。例如自然资源与生态的保护，环境的保护，城乡公共设施的兴建与维护，社会医疗卫生、社会保险与社会救济、社会福利与社会优抚安置以及社会互助等，都是相对于国家和集体、个人的特殊的独立的利益形态，即公共福利。确认社会利益形态的相对独立性，并在立法上予以单独保障，一方面有利于避免国家过多负担社会事务，或过多干预乃至侵犯社会利益；一方面也可防止或遏制某些集体利益和个人利益非法侵犯社会公共利益。参见郭道晖：《法的时代呼唤》，中国法制出版社1998年版第331页。
② 比如，我们在具体制定和实施反垄断或反不正当竞争法律规范的过程中，有时是纯粹出于经济发展的考虑，但有时也必须考虑到国际关系、对外政策或者国内各地区间、各民族间利益协调等诸多政治因素的影响，甚至要考虑到此种立法将对社会公共秩序与善良风俗产生何种影响等道德上利益的得失问题，而不仅仅是经济利益的得失问题。
财政部、国家税务总局


财政部、国家税务总局关于严格执行个人所得税费用扣除标准和不征税项目的通知

2004年2月6日　　财税〔2004〕40号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、地方税务局，新疆生产建设兵团财务局：
　　近期以来，部分地区违反税法和全国统一规定，擅自提高个人所得税“工资、薪金所得”费用扣除标准和扩大不征税项目的适用范围，违背了依法治税的原则，不利于统一税政、公平税负、规范税制，对调节收入分配和组织个人所得税收入，整顿和规范税收秩序产生了很大负面影响。为了贯彻依法治国方略，切实落实依法行政要求，维护税法的严肃性、权威性和统一性，现就统一、规范个人所得税费用扣除标准和不征税项目的问题通知如下：
　　一、依法治税、统一税政是贯彻依法治国基本方略和依法行政的具体体现，也是完善社会主义市场经济体系、整顿规范市场经济秩序的重要举措。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：加大执法力度，提高行政执法的能力和水平，确保法律法规的有效实施，维护法制的统一和尊严。《中华人民共和国税收征收管理法》和实施细则规定：“任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自做出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定”，“任何部门、单位和个人做出的与税收法律、行政法规相抵触的决定一律无效，税务机关不得执行，并应当向上级税务机关报告”。《中华人民共和国个人所得税法》是全国人民代表大会制定的税收法律，各地、各部门、单位和个人都有自觉维护个人所得税法严肃性、完整性和统一性的义务，没有随意改变税法规定的权利。
　　二、现行个人所得税法实施十年来，我国社会主义市场经济建设有了很大发展，国民经济和个人收入情况都发生了很大变化，现行个人所得税法的一些规定已不能完全适应发展变化的要求，确实需要根据新的变化情况进一步修订完善。对此，党中央、国务院高度重视，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出了“改进个人所得税”的要求，国家立法部门据此已将修订个人所得税法列入了立法计划。但是，在个人所得税法修订完成前，必须按照现行规定执行。未经全国人大及其常委会授权，任何地区、部门和单位均不得擅自提高个人所得税费用扣除标准，不得随意变通或超越权限扩大不征税项目的适用范围。根据国家税收征管法，对于一些地方违反统一政策，擅自提高个人所得税费用扣除标准和扩大不征税项目适用范围的文件规定，各级税务机关一律不得执行，已执行的要停止执行。
　　三、1994年实施新税制以来，为适应经济发展和经济体制改革不断深化的要求，财政部、国家税务总局依据税收管理权限下发了有关个人所得税不征税项目的文件，这些文件规定的政策有明确的内容、标准和适用范围(对象)。各级税务机关执行中要按照规定严格把握，不得擅自扩大适用范围(对象)和提高标准，更不得将这些规定扩大为适用所有个人的统一标准。
　　四、各级财政、税务机关要坚决按照税收征管法的规定履行职责，对地方政府在研究并拟做出与个人所得税法不符的规定时，应提出依法治税的意见，向政府详细说明税法的有关规定，并按税收征管法的规定向上级财税机关报告。各级财政、税务机关接此通知后，要及时向地方党政领导汇报，做好向党政领导和社会各界、广大纳税人的宣传解释工作，保证个人所得税法的正确贯彻执行，促进社会主义市场经济全面、协调、健康发展。