从一宗涉农串案谈涉农职务犯罪的“惩”与“防”

赖兴平　古利玲


　　案情回放：2009年初，我院不断接群众举报、上访，反映河东镇大嵩村村委书记、主任李某先在移民补偿、移民新村建设过程中存在经济问题。政府补偿，移民新村建设关系到农民群众的切身利益，而且此时恰逢全国“两会”即将召开，如果处理不当，将可能影响农村和谐稳定。对此，我院党组高度重视，经研究决定，立即派员展开缜密初查，在侦查过程中，侦查人员发现不仅河东镇大嵩村村委书记、主任李某先存在严重经济问题，而且大嵩村村委副主任、副书记兼出纳陈某章、县水库移民办公室副主任马某良、河东镇水管所所长陈某良等人均存在经济问题。据此，我院果断出击，以大嵩村村委书记、主任李某先为突破口，深挖案中案，仅用3天时间就连续立案侦查了涉及移民补偿、移民新村建设涉农职务犯罪案件4件4人，追回赃款及违法所得合计人民币90多万元，取得了良好的社会效果。

案件分析：县、镇、村干部何以从手握权柄沦为阶下囚？剖析此案，是一道道似曾相识的轨迹，一声声令人深思的叹息。从此宗典型的涉农职务犯罪串案来看，具有如下特点：

1、权权勾结。此案的涉案人员有县、镇、村三级干部，他们手中的权力交叉在一起，编织成一张“铁三角”网，把属于村民的移民款“捞”走了。陈某良，原五华县河东镇水管所所长，在协助上级政府部门履行公务对大嵩村移民户进行登记上报及移民补偿款的发放过程中，利用职务便，采取虚报移民户手段从中骗取移民房改补助款；马某良则是在任五华县水库移民办公室副主任期间，在收受李某华送来的贿赂款后，为其在工程质量监督、工程款的支取、验收结算等方面提供“特殊关照”。

2、权力集中。权力集中为村干部腐败打开了方便之门。农村基层工作组织中一人身兼数职的现象较普遍，造成了村民自治变成了村委会自治，甚至变成个人自治，这种权力集中的现象也使得权力之手最容易伸向金钱。本案中，李某先，五华县河东镇大嵩村支部书记兼村委主任；陈某章，身兼五华县河东镇大嵩村村委副主任、副书记兼出纳。村支书、村主任和村会计和县、镇主管单位的个别领导对移民补偿款有支配权，在开展移民新村建设过程中围绕移民补助款的下拨、使用进行相互勾结、共同作案。

3、监督缺失。村民委员会是一个自治组织，对于村干部的管理，主要依靠的是村民集体监督，乡镇与村委会不是领导关系，上级监督部门也只是按职能分工各管一段。在这种监督机制下，村干部手中的权力很容易被滥用，本案中李某先等人以虚报、重报移民户和将非移民户列入移民户的方式骗取移民补偿款。这些环节隐蔽性不强，犯罪轨迹也较明显，很多村民都心知肚明，但是大多数村民自治意识和观念的相对淡漠，抱着“多一事不如少一事”的心态，加上对对农村基层组织的干部管理、财务管理等重要环节缺乏有效的监督方式，使腐败分子有机可乘。

4、手段多样。基于农村基层组织所处层面、管理领域和资金来源的特殊性，此类犯罪手段形式多样。本案中李某先等主要是虚报假名或冒名领取补偿款及巧设名目套取下拨款：一是捏造假名单或重复报移民户。这种情况往往采取共同作案的手段套取补助款后进行私分。如李某先伙同陈某章采取弄虚作假的手段以陈某东、陈某泉等人的名义虚报了8户移民户，套取移民款7万多元人民币共同私分。二是将非移民户列入移民户名单。如李某先的妻子并非移民户，但李某先却利用职务上的便利，将其妻子列为移民户，从中虚报套取移民款1万多元人民币占为己有。三是假借各种名义套取补助款。如陈某良采取弄虚作假的手段，以上级要活动费为名，将套取的移民房改补助款中的5万元人民币占为己有。
　　
　　案件警示：笔者结合此案特点以及我院对该案采取的惩防措施，认为检察机关在查办涉农职务犯罪过程中应该做到“三抓三有三完善”。

1、查办涉农职务犯罪要“三抓”。“三抓”即抓案源、抓深度、抓实效。虽然涉农腐败是群众反映比较强烈的问题，不时会收到举报线索，但这些线索要么内容简单，要么涉案数额不大，要么管辖权似是而非。因此，在做好传统的从举报线索中评估有价值的犯罪线索、从社会生活中捕捉犯罪线索、从办案中挖掘犯罪线索的前提下，要突出重点，结合本地实际，把获取线索的重心转移放在党委政府支农惠农的重大工程项目上，瞄准涉及土地整改、村级道路建设、民间桥梁改造等农村基础建设领域。镇、村干部往往参与众多工程，关系网错综复杂，且相关工程的承建商又与其他上级管理部门的干部有联系，起初的一个线索往往会牵出多个线索，个案最终会发展成窝案、串案。因此，在查处案件中，要注重案件深挖，在可能发案的各个环节中选准初查方向，以个案为突破口，形成办案的规模效应。在深入查办涉农职务犯罪案件，在保证案件质量的同时，要注重办案的社会效果，讲究办案方式方法，努力实现办案法律效果与社会效果的有机统一。对于社会影响大、人民群众反映强烈、党委政府关注的案件，依法追究，一查到底。对于带有一定普遍性、涉案人员多的案件，惩治少数，教育挽救多数，努力减少矛盾和对抗，促进社会和谐稳定。

　　2、预防涉农职务犯罪要“三有”。“三有”即有措施、有策略、有合力。要从源头上遏制和减少涉农职务犯罪，就必须要有一些行之有效的措施，近年来，我院预防部门通过举办各类预防职务犯罪展览、召开座谈会、举办法制讲座、上法制课等形式，送法进乡村，并专门开辟以县委党校等为教育基地，利用县委组织的对村官培训这一平台，加强对村官的培训，结合一年一度召开的县预工委会议或刊发的县预工委简报，选择预防职务犯罪工作做得较好的镇进行经验交流，典型引路等等，通过这些措施，提高了基层干部的法律素养，让农村群众了解、支持和配合检察机关开展的涉农职务预防工作。在采取这些常规措施的基础上，预防部门还要积极探索，大胆创新，有策略地开展预防工作。一是充分发挥社会化大预防网络的作用。把社会化大预防网络延伸到村。目前，我县已在全县16个镇均在所辖村和居委选定了近500名预防职务犯罪联络员，充分发挥他们身处农村基层的有利条件，促进开展预防职务犯罪的工作。二是发挥谈话警示制度。对自侦部门在办案中发现的有违法行为但尚未构成犯罪或犯罪情节轻微的相关人员实施谈话教育警醒，对行贿人员实行行贿人警示谈话，督促他们认识错误，纠正违法犯罪行为，达到警醒一人，教育一片的目的。三是多方联动，积极推广承诺制度。与县直涉农职能部门及镇村联手开展涉农职务犯罪预防工作，把与县直涉农职能部门及镇村干部签订《预防涉农职务犯罪承诺书》作为加强涉农职务犯罪预防工作的重要举措。等等。同时在工作中，要意识到预防涉农职务犯罪是一个系统工作。从源头上遏制和减少涉农职务犯罪案件的发生，就必须形成工作上的合力，积极争取党委政府和有关部门的重视、支持和配合，加强与农业、林业、水利、民政等涉农职能部门的协作配合，形成预防涉农职务犯罪的强大合力。

　　3、根治涉农犯罪要“三完善”。 “三完善”即完善制度、完善机制、完善管理。一是完善制度。检察机关要充分发挥“案前、案中、案后”专职预防的主导作用和检察建议的作用，结合办案，及时向有关单位发出有针对性的检察建议，帮助建章立制，堵塞管理漏洞。要建立健全财务制度、村务公开制度、农民评议干部制度等相关制度，做到以制度管人，以制度促进工作。二是完善机制。着力建立民主管理与监督机制，建立健全支农资金的监管体系，解决农村基层组织分工不清，责任不明，权力集中等问题，进一步推行村务公开。同时，检察机关应建立健全惩治和预防涉农职务犯罪工作机制。在积极打击涉农职务犯罪的同时，全方位多角度、深层次地开展涉农职务犯罪预防工作。三是完善干部管理。选好用好干部，从组织上保证干部质量，并建立长效的农村干部培训体系。要加强农村干部思想建设、纪律作风建设、规章制度建设，开展经常性反腐倡廉教育，使农村干部时刻懂得要始终代表最广大人民群众的根本利益，增强服务意识，坚决杜绝吃农坑农现象发生。



作者：五华县人民检察院 赖兴平 古利玲


福建省莆田市人民政府办公室


莆田市人民政府办公室关于印发莆田市食品安全举报奖励办法的通知



各县（区）人民政府（管委会），市直有关单位：

经市政府研究同意，现将《莆田市食品安全举报奖励办法》印发给你们，请认真贯彻执行。







二〇一一年六月二十一日







莆田市食品安全举报奖励办法



第一条 为加强食品安全监督管理工作，鼓励公民、法人和其他组织对食品安全生产经营领域违法行为进行举报，严厉打击损害人民群众身体健康和生命安全的食品安全违法行为，创造全社会共同参与食品安全监管的良好氛围，根据《中华人民共和国食品安全法》等相关法律法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于本市食品安全委员会办公室和食品安全监管部门受理、督办或者直接参与调查处理的发生于本市行政区域内的食品安全违法举报案件。

第三条 市食品安全委员会办公室负责全市食品安全举报奖励工作的实施。

市农业、质监、工商、卫生、食品药品监督、经贸等有关部门(以下简称食品安全监管部门)，依据各自职责，负责食品安全举报的受理和查处工作。

市食品安全委员会办公室和食品安全监管部门应当公布举报投诉电话，明确举报的受理范围。

第四条 食品安全违法案件举报途径包括：

(一)来人举报；

(二)电话、传真、电子邮件举报；

(三)信函举报；

(四)行政执法部门或司法部门移交的由个人举报立案查处的案件；

(五)其它途径。

第五条 举报下列食品生产经营领域违法活动的，属于本办法奖励范围：

(一)种植、养殖、加工、经营过程中，使用国家明令禁止或淘汰的农业投入品以及其他有毒有害物质的；

(二)违法违规生产、加工、销售不符合食品安全标准的食品的；

(三)销售未经检验检疫或者检验检疫不合格的肉类及其制成品；销售病死、毒死或者死因不明的畜禽、动物、水产等及其制成品的；

(四)经营应当检疫却未检疫或检疫不合格的国外进口食品的；

(五)在食品中掺杂、使假，以次充好，以假充真，以不合格食品冒充合格食品的；

(六)伪造食品的产地，伪造或者冒用他人厂名、厂址，伪造或者冒用商标、质量标志或名优产品标志的；

(七)生产经营和使用国家明令淘汰的食品及相关产品的；

(八)销售失效、变质、过期以及不符合国家食品卫生标准的食品，或者伪造、涂改食品生产日期延长明示保质期的；

(九)未取得《屠宰许可证》私屠滥宰的；

(十)应当取得而未取得《食品生产许可证》、《工商营业执照》等证照，从事生产经营食品的；

(十一)未按法律、法规、食品安全标准的规定范围、标准使用食品添加剂，或使用非食品原料生产加工食品的；

(十二)其它违反食品安全相关法律法规规定的情形。

第六条 食品安全监管部门对食品安全违法行为的举报不得推诿拒绝，对属于本部门监管职责范围内的，应当详细记录举报相关情况，并对举报人的所有信息予以保密。对不属于本部门监管职责范围内的举报，应在24小时内书面通知并移交有权处理的监督管理部门处理，同时告知举报人。

第七条 食品安全监管部门应当自受理之日起20日内办结所受理的举报。情况复杂的可以适当延长，但最长不得超过45日。

第八条 举报奖励级别分为以下三个等级：

(一)一级举报——能详细提供被举报人或单位的违法事实并能够提供关键证据和票据，并积极协助案件调查，举报情况与违法事实完全相符；

(二)二级举报——能提供被举报人或单位的违法事实并已掌握部分现场物证、书证、视听资料等证据并协助案件调查，经查证，举报情况与违法事实相符；

(三)三级举报——已取得部分重要证据，但尚未对违法事实进行直接核实，仅提供查办线索，未配合案件调查，举报情况与查办事实基本相符。

第九条 依据举报人举报的具体情况和本办法第八条规定的举报奖励级别，并参照涉案货值数额的大小，给予举报人一次性货币奖励。具体奖励标准如下：

(一)属于一级举报的，按该案货值的4％及以下给予奖励；

(二)属于二级举报的，按该案货值的2％及以下给予奖励；

(三)属于三级举报的，按该案货值的1％及以下给予奖励。

每起案件的举报奖励金额最高不超过3万元。对执法机关查处后无涉案货物，但证实被举报者存在违法事实的，可视情节给予举报人员50一500元奖励。举报人有特别重大贡献的，奖励额度可以不受上述限制，但最高奖励金额不超过人民币10万元。

第十条 受奖励的举报人按照以下方式确认：

(一)举报人以书面、电话、传真、电子邮件等形式实名举报食品安全违法行为的，经查证属实给予相应奖励；

(二)对匿名举报食品安全违法案件的线索，查证属实并能够确定举报人真实身份的，也应当给予奖励；

(三)举报人向本级行政机关匿名举报但向上一级有关部门实名举报，上一级有关部门又将其实名举报转至本级的举报案件，经查证属同一举报人的，给予相应奖励；

(四)同一线索被两个以上举报人分别举报的，奖励最先举报人；

(五)两个或两个以上举报人联名举报同一线索的，按一案进行奖励。

第十一条 对同一案件的举报奖励不得重复发放。

第十二条 食品安全举报奖励的监督、审定、奖金管理、奖金发放、信息披露等工作由市食品安全委员会办公室负责。

第十三条 对举报人的奖励应按照以下程序办理：

(一)案件承办单位应在立案调查属实，且进入行政处罚程序后的15个工作日内，对举报事实、奖励条件和标准予以认定，并填写《举报人奖励审批表》提出奖励意见，向市食品安全委员会办公室申报；

(二)在收到案件承办单位举报奖励申请后，市食品安全委员会办公室应当在20个工作日内对举报奖励意见进行认定并回复；

(三)举报奖励申请经审定批准的，由案件承办单位通知举报人到市食品安全委员会办公室领取奖金。

举报人应当在接到领奖通知之日后2个月内携带本人身份证或其它有效证件到市食品安全委员会办公室领取举报奖励；因故不能现场领取的，也可提供有效银行帐户，通过银行划转；委托他人代领的，应提供委托证明、委托人和受委托人的身份证或其他有效证件。逾期不申领的，视为自动放弃。

第十四条 食品安全举报奖励资金由市财政列入年度预算，专款专用，并向市财政部门通报，按季度实际奖励数额拨付。

第十五条 食品安全监管部门应当建立举报保密安全保障制度，按照国家保密规定管理举报材料和记录，未经举报人同意，不得将其姓名、身份、居住地及举报情况公开或泄露给被举报单位和其他无关人员。已办结的举报案件应当在10日内向市食品安全委员会办公室报送备案。

第十六条 举报人应当对所举报内容的真实性负责。

举报人借举报之名故意捏造事实诬告他人或者进行不正当竞争的不予奖励，并应当承担相应的法律责任。

第十七条 食品安全监管部门及其工作人员在办理食品安全举报案件工作中有下列情形之一的，由所在单位或者上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)伪造举报材料，冒领举报奖金的；

(二)对举报事项未核实查办的；

(三)有泄密行为的；

(四)向被举报人透露相关信息，帮助其逃避查处的。

第十八条 下列举报案件不适用本办法：

(一)与食品安全工作有关的国家机关及其工作人员的举报；

(二)负有食品安全管理职责的部门工作人员的配偶、直系亲属或者其授意他人的举报；

(三)假冒伪劣产品的被假冒方或其代表、委托人的举报；

(四)属申诉案件的举报。

第十九条 本办法自公布之日起施行，有效期五年。