“财政部两次当被告案”引起的思考

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2006年3月22日，《经济参考报》以“政府采购起争议，财政部两当被告”为标题，报道了一周内两起投诉供应商与国家财政部行政争议案。一是北京中乐华建科技有限公司（以下简称中乐公司）对国家财政部不受理政府采购投诉案件而提起的行政诉讼案件，一是北京北辰亚奥科技有限公司（以下简称亚奥公司）对国家财政部驳回投诉处理决定不服而提起的行政诉讼案件。对于前者，财政部认为，政府采购项目尚未达到限额标准，也未列入政府采购目录，因而不能适用《政府采购法》，故不予以受理；而中乐公司认为，竞争性谈判方式不能事先计算出价格总额，也就不存在限额标准的问题。对于后者，财政部认为，中标供应商的资质，基本符合招标文件的要求，有评标专家审查，所提供的证明材料有效，因而认定亚奥公司的投诉无效；而亚奥公司认为，投标材料不符合招标文件要求，且在投标日期截止后递交的。

就报道中的争议事实，笔者想谈一下两起案件引发的思考。需要说明的是，笔者没有受任何一方的委托，不站在任何一方的立场，也没有看到任何一方的卷宗材料。

案例一，原、被告双方的陈词都有一定的法理根据。政府采购的限额标准通常是选择不同采购方式和是否纳入集中采购的依据，但不能作为是否属于政府采购的判断根据。一般来说，是否达到限额标准是采用公开招标还是非公开招标、集中采购还是分散采购的依据。采购人如果是各级国家机关、事业单位和团体组织，使用了财政性资金采购货物、工程和服务，就属于政府采购，但我国目前法律在适用范围方面存在着严重缺陷，即使主体、客体和资金来源都符合政府采购的特征，但如果是采购目录以外、未达到采购限额标准的采购对象，依照现行法律就不认为是属于政府采购。因此，笔者认为，不论是原告还是被告，所提出来的理由都有一定的法理根据。但依据现行法律，争议的政府采购诉讼案件对于原告是非常不利的。换言之，原告很难依据我国政府采购法获得权利救济。因为不论适用什么样的采购方式，都要以现行法律的适用范围作为依据。在此前提下，才考虑竞争性谈判的适用情形。但是，财政部不受理投诉案件也是缺乏法理根据的。因为财政部是财政资金的主管机关，如果采购人是中央国家机关，使用财政资金采购货物、工程和服务，作为同级的财政机关应该享有监督和审查采购行为是否合法的权力。故财政部门应该受理供应商的投诉，经过审查后，如果认为现行法律不能适用，可以作出驳回投诉的处理决定。但是，财政部对于投诉供应商不予以受理，不符合行政法的基本原则。

案例二，从报道的事实来看，这是一起由社会中介机构也就是招标公司代理的政府采购案件。这类社会中介机构是以获取高额利润为目标的，也是商业贿赂高发的场所，他们所聘请的评标专家能否站在第三者的公正立场来选择适格供应商呢？这是需要财政部门认真思考和审查核实的。一般来说，如果专家与委托人存在着利害关系，专家的费用是委托人支付的。那么，评标结果即使是客观公正的，也不应该予以采纳。这是从法理上来说的。但是，我国的《招标投标法》却允许这种不合理现象存在。这一方面为商业贿赂提供了合法的交易机会。另一方面，如果评标专家认为，中标供应商所提供的材料符合招标文件要求，对于投诉供应商来说，无形之中就增加了救济的难度。当然，财政部毕竟没有受任何一方的委托，完全可以站在第三方立场，依据法律授予的公共权力，对于投诉材料进行客观公正审查。由于《招标投标法》与《政府采购法》存在着严重的冲突，两部法律不可能同时适用，依据前一部法律审查结果可能是合法的，但根据后一部法律可能就是违法的。由于两部法律在信息披露、供应商资格审查、招标程序、废标条件、法律责任、救济途径等方面存在着严重的冲突。因此，即使被告完全站在客观公正立场来审查采购行为的合法性，如果依据不同的法律也会得出不同的结果。由此可见，我们如果依据投诉供应商的投诉理由，将会有两种截然不同的结局。

综观前述，两起政府采购投诉而引起的行政诉讼案件，由于存在着立法缺陷和两部法律的严重冲突，不论是原告还是其它供应商，靠现行法律来有效保护自己的合法权益均有一定的难度。就前述两起案件来说，被告即使能够利用法律的冲突和缺陷而胜诉，也是一个令人深思的问题。作为全国政府采购活动的主管机关和监督部门，比任何人、任何部门都清楚现行法律所存在的严重问题，政府采购的主要方式就是公开招标，但《政府采购法》却没有公开招标程序和适用情形；竞争性谈判方式存在着许多的“黑洞”，但财政部至今没有出台一部行政规章来规范这种采购方式；两部法律处处存在着冲突和对供应商的陷阱，但《政府采购法》实施三年多来，财政部至今没有公开提出修改和完善法律的建议。就行政和司法救济途径来说，财政部门与各级法院之间是“锅碗”关系，法院所有的经费来源于财政部门，即使原告有充分的事实和法律根据能够胜诉，比如前面提到的后一个案件，然而司法机关与一方当事人即财政部门存在着直接利害关系的情况下，人民法院如何能够保证客观公正审理案件？这也是值得我们大家深思的问题。


2006年04月09日于北京

(注:本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所 高级律师)
甘肃省张掖市人民政府


张掖市人民政府关于印发张掖市安全生产监督管理责任实施细则的通知

张政发〔2010〕60号


各县（区）人民政府，市政府各部门，市直及省属驻张各单位：
　　《张掖市安全生产监督管理责任实施细则》已经市政府第四十二次常务会议讨论通过，现印发你们，请认真遵照执行。





张掖市人民政府
二〇一〇年五月六日









张掖市安全生产监督管理责任实施细则

第一章　总　则


　　第一条　为明确安全管理职责，进一步加强我市安全生产监督管理工作，根据《甘肃省政府安全生产监督管理责任规定》，结合我市实际，制定本实施细则。
　　第二条　本市行政区域内各级政府，担负安全生产监督管理职责的部门和具有相关职责的机构（以下简称政府有关部门），履行安全生产监督管理职责适用本实施细则。
　　第三条　各级政府及政府有关部门必须按照属地管理与分级负责相结合、综合监管与行业监管相结合的原则，落实安全生产监督管理责任。
第二章　政府职责


　　第四条　各级政府统一领导本行政区域内安全生产监督管理工作，履行下列职责：
　　（一）宣传、贯彻落实安全生产法律、法规、规章；
　　（二）依法履行安全生产监督管理，并将安全生产工作纳入本级政府工作总体规划和年度计划，监督有关部门和下级政府加强安全生产监督管理；
　　（三）建立健全安全生产监督管理体系，定期研究分析和安排部署安全生产工作，协调解决安全生产遇到的重大问题；
　　（四）建立健全安全生产责任制，明确有关责任人工作职责，保障安全生产监督管理工作所需经费，并将安全生产专项资金列入政府年度财政预算；
　　（五）建立重大事故隐患举报、处理、监控、整改工作制度，组织有关部门按照职责分工，对辖区内生产经营单位、场所和设备、设施进行监督检查，对重大危险源实施有效监控，对重大事故隐患挂牌限期整改，情况紧急暂时无法保证安全的，依法责令停产停业或者停止使用；
　　（六）组织制定较大以上生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系，定期组织演练，做好事故预测预警和应急处置工作；
　　（七）根据生产安全事故等级和有关规定，报告、调查、处理本行政区域内生产安全事故，组织、协调受伤人员救治和事故善后事宜，全力维护社会稳定；
　　（八）法律、法规、规章规定的其他职责。
　　第五条　各级政府主要负责人依法对本行政区域内安全生产工作负领导责任。其他分管负责人对分管范围内安全生产工作负领导责任。
　　第六条　各级政府必须建立行政正职任主任、副职任副主任、相关部门参加的安全生产委员会，并按照上级要求和法律、法规、规章规定制定年度安全生产管理目标；安全生产委员会定期召开全体会议（一年不少于4次），分析研究安全生产形势，研究解决安全生产工作中的重大问题，安排部署安全生产工作。
　　第七条　各县（区）乡（镇）人民政府、街道办事处（社区）、工业园区对本行政区域内所有生产经营单位安全生产实施监督管理，履行下列职责：
　　（一）监督生产经营单位落实上级政府和有关部门作出的安全生产决定；
　　（二）协助上级政府和政府有关部门排查事故隐患，制止安全生产违法行为；
　　（三）建立健全安全生产监督管理制度，设置安全生产监督管理机构，配备人员和必要设施，落实安全生产监督管理工作职责；
　　（四）法律、法规、规章规定的其他职责。
第三章　部门职责


　　第八条　市、县（区）安全生产监督管理部门是安全生产综合监督管理部门，依法行使安全生产综合监督管理职权，履行下列职责：
　　（一）指导、协调和监督其他负有安全生产监督管理职责的部门对本行业安全生产工作实施监督管理，并对下级人民政府安全生产监督管理工作实施监督检查；
　　（二）组织调查生产安全事故，监督事故处理和责任追究；
　　（三）对矿山、危险化学品、烟花爆竹和工矿商贸生产经营单位安全生产和作业场所职业健康实施监督管理；
　　（四）负责相关安全生产和职业健康行政许可；
　　（五）承担市、县（区）安全生产委员会日常工作，代表本级政府对下级政府和政府有关部门安全生产责任制落实情况实施考核和监督；
　　（六）法律、法规、规章规定的其他职责。
　　第九条　市、县（区）政府有关部门应当按照法律、法规、规章规定和本级政府、上级主管部门工作要求，履行安全生产监督管理职责。
　　（一）发展与改革部门：负责将安全生产工作纳入国民经济和社会发展规划，在新建、改建、扩建重大建设工程项目（设施）审批和竣工验收时，应监督项目建设单位落实安全生产“三同时”工作和职业健康防护技术措施。
　　（二）行政监察部门：负责安全生产领域违法违纪行为政纪处分、事故调查处理的监督监察，对行政监察对象提出处理意见和建议，并按照事故批复实施行政责任追究。
　　（三）工业和信息化部门：负责市、县（区）和省属工业、通讯、发供电企业日常安全监管；按照各级政府、政府有关部门要求和季节特点，负责行业安全生产检查督查、专项整治、隐患排查、重大事故隐患整改和应急处置等工作。
　　（四）公安部门:负责道路交通、消防、民用爆破器材、危险物品、剧毒物品购买运输使用、烟花爆竹运输、燃放、大型群众性活动及公共安全等行业（领域）安全监督管理；按照各级政府、政府有关部门要求和季节特点，负责行业安全生产检查督查、专项整治、隐患排查、重大事故隐患整改和应急处置等工作。
　　（五）交通运输部门:负责道路、水上交通运输、汽车修理、危险化学品运输和从业人员安全培训，公路、民航建设项目施工安全，重点路段、危险路段、事故多发路段监督管理和隐患排查整治；按照各级政府、政府有关部门要求和季节特点，负责交通运输企业和行业安全生产检查督查、专项整治、隐患排查、重大事故隐患整改和应急处置等工作。
　　（六）住房和城乡建设部门:负责房屋建筑施工企业、市政工程和城市燃气、供热、供水、污水处理生产经营单位安全监督管理；监督检查工程参建方责任履行情况；按照各级政府、政府有关部门要求和季节特点，负责行业安全生产检查督查、专项整治、隐患排查、重大事故隐患整改和应急处置等工作。
　　（七）国土资源部门:负责矿业秩序整顿、资源整合工作；负责乱采滥挖、超层越界、无证开采、废弃矿井、已关闭矿井安全监督管理；按照各级政府、政府有关部门要求和季节特点, 负责探矿单位、地质灾害频发区域安全生产检查督查、重大事故隐患整改、地质灾害防控预警和突发事件应急处置等工作；负责不符合矿山工业发展规划和矿区总体规划、不符合产业政策、布局不合理矿井、资源枯竭、不符合矿产资源规划和矿业权设置方案等矿井关闭工作及关闭措施的监督检查。
　　（八）环境保护部门:负责废弃危险化学品和放射性物质处置监督管理；对环境污染影响和环境污染事故引发的污染实施监测监控，依法调查处理环境污染事故。
　　（九）质量技术监督部门:负责特种设备安全生产监督管理；负责特种设备事故报告调查处理工作；对实施工业产品生产许可证制度涉及的安全产品实施监督管理；按照各级政府、政府有关部门要求和季节特点，负责特种设备安全生产检查督查、专项整治、隐患排查、重大事故隐患整改和应急处置等工作。
　　（十）农业畜牧部门:负责农牧生产经营单位、农业生产、农机安全、农（兽）药经营标识、种子繁育（饲料）加工经营企业、草原防火安全生产监督管理；按照各级政府、政府有关部门要求和季节特点，负责行业安全生产检查督查、专项整治、隐患排查、重大事故隐患整改和农药中毒事故应急处置等工作。
　　（十一）水务部门:组织、协调、指导、监督水务系统安全生产工作；负责水库、堤防、水闸、渠道、河道岸线、防汛抗旱、水电站大坝、水务建设工程和所属生产经营单位、水电站及其域网发配电单位安全监督管理；按照各级政府、政府有关部门要求和季节特点，负责行业安全生产检查督查、专项整治、隐患排查、重大事故隐患整改和应急处置等工作。
　　（十二）旅游部门:负责旅游企业、景区景点安全生产监督管理；指导监督旅游安全管理工作，配合有关部门做好游客聚集场所安全管理；按照各级政府、政府有关部门要求和季节特点，负责行业安全生产检查督查、专项整治、隐患排查、重大事故隐患整改和应急处置等工作。
　　（十三）卫生部门:负责建设项目职业病危害预评价审核、职业病防护设施设计卫生审查和竣工验收；负责化学品毒性鉴定、实验室管理；负责组织、协调事故伤害人员医疗抢救、技术和设备支援；按照各级政府、政府有关部门要求和季节特点，负责各类医疗卫生单位安全生产检查督查、专项整治、隐患排查、重大事故隐患整改、职业场所中毒事故应急处置等工作。
　　（十四）教育部门:负责教育单位、校园(包括各类民办教育机构、幼儿园)内建筑物、道路、设施、设备、校车、教学用危险化学品、学生在校安全监督管理；监督学校加强教师、学生安全教育，增强安全防范意识；按照各级政府、政府有关部门要求和季节特点，负责行业安全生产检查督查、专项整治、隐患排查、重大事故隐患整改和应急处置等工作。
　　（十五）人力资源和社会保障部门: 负责工伤认定和工伤待遇争议处理；负责技工学校和职业培训机构安全监督管理；对生产经营单位女职工、未成年工特殊劳动保护情况实施监督检查;组织、参与、协调、指导生产安全事故伤亡人员善后处理工作。
　　（十六）林业部门:负责林业系统企事业生产经营单位安全生产监督管理；组织、协调、指导、监督森林防火工作；指导、监督城乡绿化工程安全管理；按照各级政府、政府有关部门要求和季节特点，负责行业安全生产检查督查、专项整治、隐患排查、重大事故隐患整改和应急处置等工作。
　　（十七）气象部门:负责灾害性天气预警监测，建立健全气象灾害预警机制。
　　（十八）工商管理部门:负责涉及安全生产行业生产经营单位的市场准入；配合有关部门依法取缔不具备安全生产条件的生产经营单位；按照各级政府、政府有关部门要求和季节特点，监督检查各类市场安全生产管理工作。
　　（十九）财政及国有资产管理部门：负责保证安全生产监督管理工作经费的安排、支付和监督管理；监督国有出资和控股企业主要负责人落实安全生产责任，并对相关责任人履行安全生产职责的情况进行业绩考核，落实生产安全事故责任追究。
　　（二十）科技部门:负责安全生产领域新技术、新工艺、新材料的推广应用，加大安全生产领域的科研项目投入，积极推进安全生产领域的技术创新和技术攻关，提高安全生产领域的科技含量和科技水平。
　　（二十一）民政部门:负责参与较重特大事故善后处理、安抚、社会救济工作。
　　（二十二）商务部门:负责餐饮、住宿、洗浴、美容美发、洗染、人像摄影、家政服务、拍卖、典当、租赁、直销、汽车流通、旧货市场、再生资源回收、成品油市场、民爆物品经营销售市场、商业特许经营、定点屠宰和肉类冷藏加工、物流配送、连锁经营、大宗批发市场等商贸流通领域安全生产监督管理；按照各级政府、政府有关部门要求和季节特点，负责行业安全生产检查督查、专项整治、隐患排查、重大事故隐患整改和应急处置等工作。
　　（二十三）文化（文物）部门：负责文化娱乐场所、网吧、新华书店、文化出版机构、图书馆、文化馆、博物馆、文物保护单位、重大社会文化活动安全监督管理；负责文化娱乐市场、演出市场、美术品市场、艺术培训市场及从事演艺活动民办机构的安全管理；按照各级政府、政府有关部门要求和季节特点，负责行业安全生产检查督查、专项整治、隐患排查、重大事故隐患整改和应急处置等工作。
　　（二十四）广电、体育、粮食、民族宗教等其他有关部门:负责本系统所属企事业单位生产经营设施、设备及大型群体活动、人员密集场所安全生产管理；按照各级政府、政府有关部门要求和季节特点，负责行业安全生产检查督查、专项整治、隐患排查、重大事故隐患整改和应急处置等工作，落实安全生产监督管理责任和措施，对违反安全生产法律、法规、规章的行为予以制止和纠正。
　　第十条　各级政府有关部门行政正职是安全生产的第一责任人，对本部门安全生产监督管理工作负领导责任，履行下列职责：
　　（一）贯彻执行安全生产法律、法规，将安全生产纳入本部门、本系统整体工作规划，研究、解决工作中涉及安全生产的重大问题，组织审定加强安全生产监督管理的政策措施；
　　（二）支持、督促分管负责人和其他负责人做好安全生产工作，协调解决工作中存在的重大问题；
　　（三）健全完善本部门安全生产监督管理机构，配备管理人员和必要设施，建立健全安全生产责任制和规章制度，并监督落实。
　　第十一条　各级政府有关部门分管安全生产负责人对本部门安全生产工作负直接领导责任，其他负责人按照“一岗双责”原则，对分管范围内安全生产工作负领导责任，履行下列职责：
　　（一）贯彻落实政府关于安全生产工作的政策措施和下达的安全生产指标，配合同级安全生产监督管理部门加强本系统、本行业安全生产监督管理工作，解决安全生产中存在的突出问题；
　　（二）制定安全生产工作计划、工作目标和工作措施，并组织实施；
　　（三）定期组织安全生产检查，监督生产经营单位落实安全生产主体责任，加强安全生产管理，建立健全安全管理机构、管理制度和操作规程，增加安全投入，改善安全生产条件，排查治理事故隐患，落实新、改、扩建项目安全设施“三同时”制度；
　　（四）按规定上报各类生产安全事故，发生生产安全事故时，及时赶赴现场组织抢救；
　　（五）配合、参与相关生产安全事故调查处理。
第四章　责任考核


　　第十二条　各级政府及政府有关部门要把落实安全生产监督管理责任情况作为一项重要内容纳入领导干部年度政绩考核。
　　第十三条　安全生产监督管理责任考核分为市政府对县（区）政府和市政府有关部门的考核，县（区）政府对乡（镇）政府、街道办事处（社区）、工业园区和政府有关部门的考核，以及上级政府有关部门对下级政府有关部门的考核等。
　　市政府对县（区）政府和市政府有关部门的考核、县（区）政府对乡（镇）政府、街道办事处（社区）、工业园区和政府有关部门的考核分别由市、县（区）政府统一部署，同级安委会办公室组织实施。上级政府有关部门对下级政府有关部门的考核由考核组织部门按各自工作职权决定，并接受同级安委会办公室监督。
　　第十四条　安全生产责任制考核采用定性考核和定量考核相结合的方式进行，具体以市政府与县（区）政府和市政府有关部门，县（区）政府与乡（镇）政府、街道办事处（社区）、工业园区和政府有关部门签订的年度安全生产目标管理责任书为准，内容主要包括：
　　（一）安全生产工作职责落实；
　　（二）安全生产和职业健康行政许可；
　　（三）事故控制指标、安全生产专项整治和事故隐患整改率；
　　（四）建设项目安全设施“三同时”制度落实；
　　（五）重大危险源监控、应急救援体系建设；
　　（六）安全生产宣传教育；
　　（七）安全生产资金投入；
　　（八）生产安全事故调查处理；
　　（九）其他需要考核的事项。
　　第十五条　市政府有关部门，县（区）政府、政府有关部门、乡（镇）政府、街道办事处（社区）、工业园区未落实安全生产监督管理责任、未完成年度安全生产控制考核指标的，年终综合考核中实行一票否决制。
第五章　附　则


　　第十六条　各级政府及政府有关部门在履行安全生产监督管理职责时，应严格遵守国家和省、市关于生产经营单位收费方面的各项政策规定，严禁借安全生产监督管理搭车收费、强行收费或提高收费标准。
　　第十七条　各级政府及政府有关部门在对生产经营单位实施停产停业整顿、暂扣或吊销相关证照、关闭、较大数额罚款等行政处罚措施时，应当做到事实清楚、程序合法、适用法律准确、自由裁量适当。
　　第十八条　各级政府及政府有关部门应当履行安全生产监督管理职责，严格依法行政，按照法律、法规、规定的权限和程序行使职权，不得滥用职权影响企业生产经营，不得违法行使职权。因行政行为违法，将严格按照有关法律、法规、规章及《张掖市行政过错责任追究暂行办法》的规定，对其单位及相关人员进行责任追究。
　　第十九条　本实施细则所称具有安全生产监督管理职责的部门和机构，因机构撤销、合并的，其安全生产监督管理职责由继续行使职权的部门或机构行使。
　　第二十条　本实施细则自下发之日起施行。2003年3月24日张掖市人民政府发布的《张掖市安全生产责任制实施办法》同时废止。