罪犯婚姻权论

江苏省司法警官学校 胡配军

罪犯（这里专指监禁刑罪犯）的婚姻权是罪犯权益中一项非常特殊的权利，它曾经是一个长期被尘封的权利，也曾经是一个被刑罚理论界关于其有无长期争论不休的权利。虽然2004年5月19日民政部《关于贯彻执行〈婚姻登记管理条例〉若干问题的意见》（以下简称《意见》）的出台，结束了刑罚理论界关于罪犯婚姻权有无的争论，宣告了罪犯是婚姻权的有权主体——罪犯可以结婚，但民政部出台的这个《意见》本身规格不高，且其中关于罪犯婚姻权的问题述说过简，仍有许多关于罪犯婚姻权的理论与实践问题有待于解决。其中如何看待罪犯婚姻权的既往规定？怎样解读当代社会条件下的罪犯婚姻实然权利？如何充分尊重和切实保障罪犯的婚姻权？这些问题急待解决。有鉴于此，笔者不揣剪陋、试作管窥。
一、罪犯婚姻权的历史检索
在人类刑罚历史上，近代以前，由于刑罚追求报复性正义，国家通过对等的报复性行刑衡平侵害对受害的损益，罪犯只是供刑罚报复的对象，没有作为人的最起码的尊严与权利，更不用说婚姻权。近代以降，在霍华德等人倡导下，发端于英国的监狱改良，使罪犯获得了最起码的人道待遇；而近代教育刑的崛起，推动了罪犯权利范围的扩张，出于改造罪犯的需要，许多监狱把能还给罪犯的权利尽量还给罪犯，这就使罪犯婚姻权有了实现的可能。随着尊重与保障罪犯权利逐渐成为各国刑罚的基本理念，各种新的人道的刑罚与处遇举措纷纷出台，围绕婚姻权而实施的若干积极举措如准假罪犯回家探亲、附条件的与配偶同居等制度，使婚姻权的实质内容在行刑活动中得到体现。
受人类刑罚文明的影响，新中国以来的我国刑罚，即使在阶级斗争十分复杂的解放初期，国家对罪犯的合法权益，在处置上也还是非常谨慎的。在对待日本战犯和国民党战犯改造方面，更是非常关爱罪犯权益，彰显人道主义刑罚内涵。虽然此时的权利保障中并未涉及罪犯的婚姻权问题，但也可以肯定的是那时的法律法规并没有明文剥夺罪犯的婚姻权。在我国后来健全法制的发展时期，罪犯婚姻权仍一直是没有被法律法规明文剥夺过。
在我国1950年《婚姻法》、1980年《婚姻法》和2001年《婚姻法》中，国家对个体婚姻权始终主张婚姻自由、一夫一妻。1994年《婚姻登记管理条例》和2003年《婚姻登记管理条例》中，国家对个体婚姻登记只有年龄和身体条件的限制，没有个体身份的限制。从1954年到1982年的四部宪法以及1984年的《民法通则》、1979年《刑法》和1997年《刑法》，在这些国家的根本法和基本法中，只有对公民的合法婚姻权受国家法律保护的原则规定，从没有对罪犯婚姻权提及“剥夺”二字。
综上所述，罪犯婚姻权在法律上始终处于“未丧失”地步。
当然，建国以来，由于传统法文化的长期封建积淀，对西方法文化的极左态度，我国曾在很长一段时期处于法律虚无年代，法无明文剥夺则有权的法制理念不被认同，加之对罪犯人身自由剥夺或限制的法律束缚，许多人倾向于认为在婚姻权方面罪犯是无权主体。一些与宪法和基本法并不和谐且效力低位的司法解释及部门规章更是对对罪犯的结婚作了否定性规定。1963年最高人民法院、公安部《关于徒刑缓刑、假释、监外执行等罪犯的恋爱结婚问题的联合批复》等文件规定：“对于因病保外就医的罪犯，考虑到病愈后还要收监执行的情况，因此，他们的恋爱与结婚以不允许为宜……”。1982年公安部颁布的《监狱劳改队管教工作细则》规定“犯人在关押或保外就医期间，不准结婚。”不可否认，这些文件规定正是罪犯没有婚姻权认识的理论根源。
但略显矛盾的是， 1963年最高人民法院、公安部《关于徒刑缓刑、假释、监外执行等罪犯的恋爱结婚问题的联合批复》又规定“过去法院判处监外执行的罪犯，他们的恋爱与结婚问题可以允许，由婚姻登记机关审核即可。”“被判处徒刑缓期执行和假释的罪犯，在缓刑或假释期间，他们的恋爱问题只要符合婚姻法规定的条件，是可以允许的。”
很显然，简单地讨论罪犯有无婚姻权是说不清的，即使在1963年的法律语境下，罪犯是否可以结婚，也要有所区别，有些罪犯不许恋爱和结婚，但有些罪犯可以恋爱和结婚。客观地讲，1963年的这个文件规定对罪犯的恋爱与结婚有所区别并不够科学。为什么法院判处的监外执行就能恋爱和结婚，这些监外执行的罪犯中的大多数同样是要在监外执行期限结束后收监服刑。也须承认，文件的这一内容在刑罚执行过程中，对人们的认识与实践没有产生多大的影响，人们没有去顾及它的矛盾，思想上坚持的就是罪犯没有婚姻权。
1994年《监狱法》第七条规定“罪犯的人格不受侮辱，其人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未被依法剥夺或限制的权利不受侵犯。”以这一法条解读罪犯婚姻权，罪犯被当作有权主体比作为无权主体应当更为合适。一些学者明确表述“罪犯的结婚权属于未被剥夺”（冯建仓、陈志海主编《中国监狱若干重点问题研究》吉林人民出版社2002年5月第一版第267页）自1994年之后，本着改造人的宗旨，为着调动罪犯改造的积极性，不少地方的监狱在争议中不断突破，通过建立“亲情楼”、让符合条件的罪犯享受“特优会见”（同居探视）“允许少数表现好的罪犯结婚”。（同上）这些实践探索取得了很好的改造效果。“在笔者调研的某省监狱的“亲情楼”前，看见前来与罪犯团聚的妻子脸上羞涩的笑容和年幼的孩子脸上灿烂的天真，特别是该服刑罪犯脸上焕发的良知、友善的表情，令笔者也为之动容。”（同上第267-268页）《监狱法》57条第三款规定：被判处有期徒刑的罪犯有前款所情形之一，执行原判刑期二分之一以上，在服刑期间一贯表现好，离开监狱不致再危害社会的，监狱可以根据情况准其离监探亲。离监探亲的内容多样，对婚姻家庭进行探亲必定是已婚罪犯探亲的当然内容。准予改造表现好的已婚罪犯离监探亲，则意味着准予他们行使婚姻权。仅此一点可以表明：罪犯没有婚姻权的观点有些片面。
心理学认为：婚姻对个体的思想行为稳定、个体的责任意识、个体的身份与人格完善有很大的促进作用。在有条件的情况下，让改造表现好的罪犯体验合法婚姻，有助于激发罪犯努力改造。挪威儿童与家庭部在支持该国1993年的法律时写道：“一个人不得不压抑对另一个人的依赖和爱恋的基本感情是有害的。疏离这些感情或试图压抑它们，可能摧毁一个人的自尊。”近几年来，我国监狱对罪犯与配偶探视同居的实践尝试（包括准其离监探亲），允许极少数改造表现好的罪犯结婚也都取得了显著的改造效果。但有必要指出，近几年我国监狱对罪犯婚姻权问题进行的探索，并不是对罪犯婚姻权进行的恢复性探索，而是从罪犯行政处遇方面进行的积极处遇尝试。
监狱的做法是明智的，监狱用不着去恢复罪犯的婚姻权，在罪犯婚姻权问题上，我们只须认同罪犯是有权主体。我国法律没有剥夺也不可能剥夺任何公民天赋的婚姻权利。1963年和1982年的有关规定对罪犯恋爱与结婚的限制，只是在罪犯婚姻权的行为能力方面作了限制，而权利能力依旧存在。我们的误区可能在于我们把婚姻权主体与婚姻主体混为一谈，婚姻权主体强调的是权利能力，即使他没有行为能力，并不妨碍他成为权利主体；而婚姻主体侧重于行为能力，虽然它的前置条件在于权利能力，但它更强调个体以特定的行为去实现婚姻权利。当我们限制或剥夺了罪犯的自由，罪犯行使婚姻权的行为能力大大降低，如果没有监狱的积极帮助，罪犯是无法实现婚姻权的，也就不可能成为婚姻主体。这就如同罪犯的财产权，法律规定罪犯的合法财产权受法律保护（包括遗产继承），如果罪犯在遗产继承方面的财产权利受到侵害，罪犯是否可以用自己的行动去主张他的财产权利，这首先取决于监狱能否从限制或剥夺人身自由中给予其保护财产权利的条件帮助。2004年5月13日，民政部出台的《意见》第十个方面规定“服刑人员婚姻登记应亲自到婚姻登记机关提出申请并出具有效的身份证件；服刑人员无法出具有效身份证件的，可由监狱机关出具有关证明材料。”服刑人员亲自进行婚姻登记是对罪犯婚姻权行为能力的要求，罪犯能否亲自进行婚姻登记，有没有行为能力并不是罪犯所能自主。
可以概括，关于罪犯婚姻权问题历来的争议，其实不在于婚姻权权利能力的有无，而是罪犯有没有行为能力行使婚姻权的问题。笔者认为，罪犯有着与普通公民一样源于天赋的婚姻权利能力，但罪犯实现婚姻权的行为能力必须依赖于各类刑罚执行部门。
二、当代社会罪犯婚姻权的理性解读
1、罪犯婚姻权的受限制性
婚姻权是公民依照法律规定，实现结婚愿望或获得婚姻利益的可能性。婚姻自由是公民在法律许可的范围内，自主结婚或离婚的权利。婚姻权是一种人身属性极强的权利，它与婚姻自由密切相关。由于罪犯没有人身自由，婚姻自由也就存在困难。尽管在婚姻权的享有方面，罪犯与普通公民都一样是有权主体，但罪犯的婚姻权的行使和普通公民相比，存在着若干条件上的差别。普通公民的人身自由不受限制，婚姻权的行使主要是婚姻双方当事人之间的私事；除了法定的条件以外，不需要附加任何其他的条件。而罪犯婚姻权的行使，则不能如此简单。首先罪犯的婚姻登记就不仅是婚姻双方当事人之间的事，具有非独立性。监狱必须依照自己的职责，行使应有权力。如为了确保安全，防范脱逃及其他危险，罪犯的婚姻登记必须是有监狱民警看押的登记。囚车和手铐与婚姻并不和谐，但罪犯不能拒绝。其次，罪犯在履行完法定的婚姻登记手续，获得法律对婚姻的认可后，不能象普通公民那样举行结婚仪式，用一种公开的形式获得世俗的婚姻关系认定。婚姻关系的产生只是合法难以合俗。法律能够给予罪犯的婚姻权只限于登记结婚，完成登记过程，罪犯仍须回到监狱接受监管改造。婚姻对普通公民产生的身份完善与人格完善，对罪犯来讲只是意识的而非物质的。第三，罪犯离监的非自主性。罪犯的婚姻登记不能在狱内完成，只能在民政部门的办公场所进行。罪犯必须出监履行婚姻登记手续，而罪犯的出监是有严格的条件限制的。罪犯能否参与结婚登记，以罪犯是否有社会危险性为前提。只有在确定罪犯没有社会危险性的条件下，才能让罪犯参加婚姻登记。另外，罪犯的婚姻登记应有已服刑时间的限制，刚入监的罪犯不宜准予结婚登记，至少应当在服刑6个月后才可以同意其实施结婚登记。第四，普通公民的结婚无须向所在单位或其他有关组织提出申请，不论所在单位或有关组织是否同意，公民都可以进行结婚登记。而罪犯的结婚登记，必须履行结婚申请程序，只有在通过监狱的审查并由监狱作出专门安排后，罪犯才能参加结婚登记。第五，普通公民结婚是自己的事，离婚也是自己的事；而罪犯结婚不只是自己的事，离婚也不只是自己的事。特别是罪犯单方面想要离婚时，没有行动的自由，罪犯很难向法院提出自己的主张；一次次参加诉讼活动也很难得到时间上的保障。可以这样说，罪犯的结婚有条件限制，罪犯的离婚也不完全自由。
2、罪犯婚姻权的差别性
罪犯婚姻权的存在，使得每一个罪犯都具有了婚姻的权利能力，每一个罪犯都可以有结婚的愿望或结婚的可能，但罪犯的结婚愿望能否实现，罪犯结婚的可能能不能转化为现实，既要受到罪犯自身条件的限制，也受到监狱管理要求的限制。在罪犯结婚和今后婚姻权的行使等婚姻行为能力问题上，罪犯与罪犯之间存在着客观差距。
第一，从年龄上看，未成年犯和未满22周岁成年男犯、未满20周岁的成年女犯，属于未到法定婚年的公民，是不能结婚的。
第二，从身体条件上看，虽然现在不再实行婚前体检，如果未婚罪犯患有医学上认为不能结婚的疾病，或与婚配对象具有法律禁止结婚的血亲关系，依照法律规定也不能结婚。
第三，未婚的死缓犯、未婚的无期徒刑犯，在未减为有期徒刑之前，应当禁止其登记结婚。而其他达到法定婚年、不患有医学上认为不能结婚情形的未婚罪犯，在服刑6个月以上后，如果改造表现好、个体的人身危险性已经不足以对社会产生危害，且服刑前与婚配对象已有较长时间的恋爱，相互有一定的感情基础和今后生活的物质基础，可以酌情批准其结婚登记并适当提供帮助。
第四，已婚罪犯的婚姻存在已经是一种客观事实，婚姻登记已在服刑之前先行完成，但婚姻权的今后行使，在实现婚姻具体权利的行为能力问题上，行刑机关可以根据其刑罚种类、悔罪意识、改造表现、以行刑处遇的方式准予其行使部分婚姻权利。服刑期间登记结婚的罪犯，其今后婚姻权利的行使，可参照已婚罪犯的行使要求。
第五、监外执行的罪犯，在监外执行期间，如果符合结婚的法定条件，则可以结婚。
第六，被假释的罪犯从刑期上看，其刑期没有终结，与监禁刑的关系在理论上还没有完全结束，但其已不在监狱服刑，并已经获得一定的人身自由，他的结婚完全是自己的事，无需监狱的同意与帮助。
第六，被判处拘役刑的罪犯，由于拘役的刑期不长，对婚姻权行为能力的任何限制都不会是长期的过程，行刑机关不需要考虑这些罪犯的婚姻权的行为能力问题。
3、罪犯婚姻权的非直接派生性
婚姻权与同居权、生育权相互关联，没有婚姻权，就不存在同居权、生育权（未婚同居和生育、无婚且无性生育在我国是不被道德认可的）。同居权、生育权都是由婚姻权派生出的权力。普通公民的婚姻权，当然直接派生着同居权、生育权，但罪犯婚姻权却不能直接派生，罪犯与配偶只能登记结婚，不能直接享有同居权、生育权。监狱现行的特优会见，并不是罪犯与配偶的同居权的体现，它有同居的事实，也是以同居权为基础，但它更多的是体现为一种罪犯处遇，因为在服刑罪犯中，已婚罪犯并不是个个都能享有特优会见，只有改造表现好，服刑达到一定期限者，才能与配偶特优会见。生育权更是不能直接派生，因为如果罪犯在服刑期间享有了生育权，就会出现女性罪犯在狱内生育的非法律许可现象。我国法律禁止父母亲带着子女在监狱服刑。从刑罚对人身自由的限制与剥夺来看，限制与剥夺人身自由主要体现为对行为自由的限制与剥夺，由限制与剥夺行为自由而生的是对罪犯社会交往权的限制，罪犯在服刑期间没有与他人交往的自由，罪犯的同居权、生育权都受制于罪犯的社会交往权，这些权利都处于限制之列，罪犯不能自由行使。反过来讲，如果我们把同居权、生育权也还给罪犯，那么刑罚还能罚什么？刑罚的威严又怎么体现？谁还害怕刑罚？监狱又如何完成惩罚与改造罪犯的重任？罪犯婚姻权的非直接派生性表明了罪犯婚姻权的非完整性。在整个婚姻存续的过程中，罪犯的婚姻权只是有限婚姻权，普通公民因为婚姻而获得的其他许多权利，在罪犯身上都处于封存状态，服刑期间不能自由行使。在此有必要指出，法无明文剥夺则有权是当代社会的普遍公理，它的正确性勿庸置疑，但对这一法律原则要正确理解，不能机械曲解。从权益维护与保障来讲，我们把罪犯当作权益维护与保障的弱势群体，要更加注重对他们维权。但维权应当维护的是罪犯的应有权利。这种应有权利不能简单机械地理解为就是指所有未被法律用具体文字表明剥夺的公民权利。因为有些公民权利，由于相互间的制约与依附，限制了一种权利，就会自然生成其他许多权利的无法行使，这时应当理解为这些权利都属于受限制或剥夺，法律无须就此再专门列举。再说，许多权利在不断派生新的权利，相对静止与稳定的法律不可能立即对此进行收集并罗列，而从法理上讲，这些权利的行使又都以已经被剥夺的某一权利为行使前提，则这些权利当然都应中止、属于不能行使的权利。认识了这一点，我们才可能理解罪犯婚姻权的非派生性。


4、罪犯婚姻权利义务关系的不对等性。
权利总是与义务相对应，具有对等性。公民婚姻权在婚姻关系内，其义务对象为配偶；在婚姻关系外，其义务对象是社会非特定的有关人和组织。罪犯婚姻权利义务虽然也牵涉到配偶与社会非特定的个人或组织，但在权利义务的对应关系上，明显存在着两重非对等性。
一是罪犯与配偶在婚姻权利与义务上的非对等性。法律上，罪犯婚姻关系的成立，同时产生罪犯与配偶相互间的权利与义务关系，然而刑期未满之前，罪犯在行使有限的婚姻权的同时，对婚姻义务除了忠诚以外基本上都无法履行，这就在客观上造成了罪犯婚姻权利与义务的非对等性。在婚姻关系中，罪犯享有着婚姻利益，而婚姻中的义务，基本上都由罪犯的配偶对罪犯承担，罪犯无力也不可能为配偶承担义务。罪犯婚姻权利与义务的非对等性，为罪犯婚姻家庭的存续与稳固带来了隐患。许多已婚罪犯正是由于自己服刑而导致家庭的破裂，家庭的破裂又给罪犯的改造蒙上了阴影。对于那些入监后新登记结婚的罪犯，监狱民警更应当有所意识、适时教育与引导。婚姻是一个漫长的过程，谁也无法保证所有罪犯与其配偶的婚姻登记都是非常理性的产物，步入婚姻殿堂后，独守空房的配偶是否能够长此以往忠贞不渝？罪犯的婚姻家庭到底能支撑多久？这将是非常现实的问题。监狱民警和罪犯都不能不思考。如果忽视了这些，我们就可能忽视了一个影响监管安全和改造质量的重要间接因素。
二是罪犯婚姻权利与监狱义务的非对等性。罪犯许多权利都以监狱为义务主体，如罪犯的生命健康权，为了保证罪犯的生命健康，监狱必须保证提供合于正常生活需要的生活卫生条件，在罪犯生病时，监狱有义务保障罪犯能得到及时医治；再如罪犯的人格尊严权，监狱有义务保障罪犯的人格尊严，保障罪犯不受任何人格侮辱。如果监狱不能履行这些作为或不作为的义务，则构成对罪犯权益的侵害。但在罪犯婚姻权利上，罪犯的婚姻权利却不能对应监狱的法律义务。由于人身自由被限制与剥夺，罪犯行使婚姻权的行为能力被刑罚严重削减，此时，只有在监狱的帮助下，罪犯的婚姻权才可能得到部分实现。监狱可以创造条件，帮助未婚罪犯进行结婚登记、帮助已婚罪犯实现部分婚姻权利，但这不是监狱的义务举措。监狱根据监管安全和改造罪犯的实际需要，有权决定自己对罪犯行使婚姻权是否予以帮助。从这一意义上讲，民政部的《意见》赋予罪犯婚姻登记的权利不能对抗监狱对罪犯的刑罚权力，监狱对罪犯的刑罚权具有优位性。

三、实现罪犯婚姻权要着重解决的问题
1、民警思想
在新中国几十年的监狱工作中，对罪犯一直是不予结婚登记的权利，现在民政部的《意见》改变了一贯的做法，对于监狱民警来讲，思想上的转变可能要有一个过程。罪犯婚姻本身具有的性质互异的可能性结果，在一定程度上会影响着监狱民警对罪犯婚姻权实现的帮助。要动员广大民警从调动罪犯改造积极性、用人道主义举措实现改造人的宗旨出发，增强对罪犯的权利尊重与保障意识，充分发挥结婚登记的处遇作用，加强对罪犯的教育与引导，让符合条件的罪犯尽可能实现婚姻权。

2、公众接受
准予服刑罪犯结婚，对社会公众来讲，面临着一个公众心理承受力的问题。特优会见的实践探索，曾经被社会舆论说三道四，引起社会许多公众的误解。如果让罪犯结婚，不加宣传引导，势必还会造成社会的责难。公众对监禁刑的关心首先在于源之于民的刑罚执行权力是否能够尽可能通过刑罚，报偿社会和公民个人受损害的正义。民政部门和司法部门都应对民政部《意见》第十个方面的有关内容进行大力宣传，让公众理解这一政策，接受这一政策，这样才能保证这一政策的顺利落实。

3、规范冲突
民政部的《意见》虽然确认了罪犯可以登记结婚，但是原先由公安部等部门制定的一些关于禁止服刑罪犯结婚的规定并没有废除，部门规章与部门规章之间存在着相互矛盾，应由国务院组织相关部门进行规章协调，避免规章之间的冲突。另外根据监狱管理的有关制度规定的推导，余刑在10年以上的罪犯，除非被监外执行是不能离开监狱的（离监探亲的基本条件之一是执行原判刑期的二分之一），如浙江省第六监狱服刑罪犯赵波在余刑还有18年半时申请婚姻登记，根据现有制度规定，他不能离监登记结婚，但在服刑前，他已与一女子相爱并同居多年，鉴于这一情况，经向司法部请示，由司法部特批获准结婚。显然，对于罪犯可以离监登记结婚的刑期要求应该作些修改，除了无期徒刑和死缓外，对有期徒刑只应作最低服刑期限的要求，不应再作余刑的刑期限制。

4、条件保障
罪犯没有行动自由，监狱许可罪犯结婚登记，就必须在行动上为罪犯提供帮助。这里的帮助包括提供前往婚姻登记地点的车辆、看押护送罪犯参加婚姻登记的警力以及为此而花费的相关费用。许可罪犯结婚登记增加了监狱的工作内容，也在一定程度上增加了监狱的物质和经济负担，但是如果让符合条件的罪犯登记结婚，能够更好地促进罪犯的改造，监狱就应当努力去做好这一项工作，决不能因为某种困难而予以抵制。
　　摘要: 2010年国家赔偿法的修订，并未把怠于履行职责致害赔偿统一地、明文地写入新法之中。然而，此类国家赔偿的依据以多种形式存在。通过法律解释，行政怠职致害的各种情形，皆可纳入国家赔偿范围；相比之下，司法怠职致害赔偿的依据较为零碎，需实务谨慎开拓其范围。更为重要的问题转而落在怠于履行职责之认定和致害赔偿责任之确定上。前者需认识到作为义务来源的多样化，避免陷入机械法条主义；后者应视怠于履行职责直接致害、与自然原因或受害人原因结合致害、与第三人侵权共同致害的不同情形，确定国家赔偿的全部责任、部分责任、连带责任、按份责任和补充责任，而不宜奉行单一的责任承担方式。

　　关键词: 怠于履行职责/不作为/国家赔偿

　　《国家赔偿法》于2010年4月修订，实现了一次不大不小的变革。然而，学界盼望和呼吁已久的将怠于履行职责致害赔偿(又称不作为致害赔偿)问题明文写入该法的设想，还是没能如愿。在修法征求意见过程中，有一种声音认为，目前对怠于履行职责赔偿问题研究尚欠深入和成熟，草率写进法律未必是好事。从结果看，这一主张似乎被立法者接受了。

　　其实，坊间关于怠于履行职责赔偿——尤其是行政不作为致害赔偿——的相关文献，不可谓不多，已有的一些观点也不可谓不成熟。或许，只是因为众说纷纭、难成共识，才会让立法者有难以决断之感。修法大槌已落，怠于履行职责国家赔偿在受害人、赔偿义务机关、赔偿请求审理者乃至媒体的主张、决定或评论之中频频出现，作为一个复杂性的实务课题，仍是需要认真对待与研讨的。本文不揣冒昧，拟在梳理既有研究成果的同时，在实务与学理之间不断巡视，以求于一些关键问题上贡献浅见。因篇幅所囿，着重讨论怠于履行职责之认定、怠于履行职责致害赔偿之依据、怠于履行职责致害之因果关系以及怠于履行职责致害赔偿责任之确定等四个问题。

　　一、怠于履行职责的认定

　　(一)怠于履行职责的基本构成

　　怠于履行职责，简单地说，是指公务组织及其工作人员依其职责，对公民、法人或其他组织有特定的作为义务，但在有能力、有条件履行的情况下，不履行、拖延履行或不完全履行作为义务的情形。由此，怠于履行职责的基本构成要件是：

　　(1)怠于履行职责的主体是国家机关、其他公务组织及其工作人员。在非公共领域内，也有怠于履行职责的，如公司董事、监事和高管人员对其职责范围内作为义务的怠慢，但这并非是此处所论的公共领域内的公务组织/人员怠于履行职责的情形。

　　(2)怠于履行职责的前提是公务组织/人员在职责上对个人或组织负有特定的作为义务。一方面，作为义务的来源或依据是多元化的，而并不仅仅限于严格意义上的“法定”(详见下文)。另一方面，作为义务原则上是一种特定的负担，是公务组织/人员的职责要求其必须为个人或组织的具体利益而履行的作为义务，而不是公务组织/人员为了社会公益而承担的作为义务。若是后者，个人或组织因为公务组织/人员履行该作为义务而获益的，属于一种反射利益，其不能因为该作为义务未履行使其无法获得反射利益，而请求国家赔偿。①例如，在福利国家中，政府有责任建设公共设施，其投资兴建地铁，人民利用地铁得以享有交通便捷的利益，但该利益属于反射利益，个人或组织不能以政府没有适时地投资兴建地铁，造成其交通不便为由，主张怠于履行职责的致害赔偿。

　　(3)怠于履行职责的客观表现主要是不履行、拖延履行或不完全履行作为义务。不履行作为义务是指公务组织/人员以明示或默示的方式拒绝做其应当做的事情。例如，对许可申请人不予理睬、拒绝办理工商登记等。拖延履行作为义务是指公务组织/人员虽然已经开始做其应当做的事情，但在法定期限或合理期限内始终没有完成，以至于该做的事情一直悬而未决，或者在法定期限或合理期限届满以后才完成。例如，公安干警在接到110报警电话以后，两个小时才赶到打架斗殴的现场；政府在签订土地使用权出让合同以后，迟迟不实际交付土地给开发商进行开发利用。不完全履行作为义务是指公务组织/人员虽然做了但没有做好其应当做的事情，亦即没有真正地尽职尽责。例如，消防队员及时赶到火灾现场，实施救火、救人等措施，但在扑灭火灾以后，对大厦的一个楼层没有彻底清查，以至于在现场的两个儿童因未及时救出、吸入过量毒气致死。

　　(4)怠于履行职责的违法阻却事由是不可抗力等客观原因。在有些情况下，公务组织/人员不履行、拖延履行或不完全履行作为义务，并非其主观上有过错，而是因为出现了不可抗力等客观原因。若这些原因存在，公务组织/人员就不构成“怠于履行职责”。②

　　(二)需要进一步澄清的问题

　　为进一步明确上述基本构成，针对当下的若干争议，需澄清以下问题：

　　(1)作为义务是仅限于程序义务还是包括实体义务？不少学者认同不作为是没有积极履行程序上的作为义务，而不是在实体上“不为”。只不过，由于程序上的消极“不为”，也会导致其实体上的义务得不到履行。③例如，在程序上明确拒绝颁发许可证给申请人，就是作为而非不作为，尽管该申请人依其条件理应得到该许可证，许可机关没有履行其实体义务。而在程序上对申请人的申请不理不睬，没有明确答复，就属于程序上的不作为，那么，在实体上本应发给申请人许可证的义务也就自然无法履行了。

　　这一观点也得到《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(1999，以下简称“《行政诉讼法若干问题解释》”)部分条款的支持。第27条规定，“原告对下列事项承担举证责任：……(二)在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实。”显然，若被告已经决定拒绝颁发许可证给申请人，原告拿着该决定书即可提起诉讼，而无需证明其提出申请的事实。只有在被告没有采取任何行动的情况下，原告起诉才需负此举证责任。由此，在逻辑上可以反推此条款中的“被告不作为”应该就是指程序上什么都没做。

　　然而，司法实务中，原告往往会在其认为行政机关没有履行实体作为义务的情况下(无论程序上有无作为)，以行政机关不履行法定职责为由提起诉讼。法院也会依据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》(2004)，将案件列入不作为类案件。若原告的理由成立，法院通常会责令行政机关履行一定的义务，尽管行政机关在程序上已经有所作为。④因此，本文更多基于对司法实务的观察，将“怠于履行职责”界定为包括怠于履行程序上的和/或实体上的作为义务。

　　需要说明的是，公务组织/人员在整个公务过程之中，没有履行法定程序上的某些作为义务，但在最终程序环节上作出了限制或剥夺公民、法人或其他组织合法权益的决定或措施，并非“怠于履行职责”概念所涵盖的情形。例如，行政机关未经听证即作出处罚决定；司法机关没有履行必要的法律手续，即查封、扣押、冻结、追缴当事人财产。

　　(2)作为义务是羁束性义务还是裁量性义务？原理上，若公务组织/人员依法享有裁量权，对是否以及如何履行作为义务，有多种不同的选择，那么，此作为义务可理解为裁量性义务。公务组织/人员选择不履行，或者选择这个时间而非那个时间履行，或者选择履行作为义务的这种方案而非那种方案，都不存在怠于履行职责的问题。因此，怠于履行职责更多地是指向怠于履行羁束性的作为义务。然而，公务组织/人员的裁量不是毫无限制的。当遇有特殊情形发生，特别是当事人生命、健康、财产等重大合法权益遭遇直接侵害时，公务组织/人员的裁量已“压缩至零”，即必须履行作为义务，而无选择权可言了。⑤此时，不履行、履行不及时或履行不到位，都会构成怠于履行职责。

　　(3)作为义务是制定抽象规范的义务还是实施法律规范作出具体决定或采取具体行动的义务？广义的作为义务，当然包括制定抽象规范的义务和实施法律规范作出具体决定或采取具体行动的义务。在现代行政国家，制定抽象规范的义务主体，既有代议机关，又有特定的行政机关。然而，一般情况下，制定抽象规范的目的是为了社会公益，而非特定公民、法人或其他组织的权益，且制定抽象规范的义务是裁量性义务。因此，与前述问题相结合，此处所称的怠于履行职责更多指向怠于履行作出具体决定或采取具体行动的义务，也就不包括立法不作为、行政立法不作为以及其他行政规范制定的不作为。只是，在特殊情况下，怠于履行规范制定义务，会导致特定群体合法权益受损，且有“裁量压缩至零”的情形发生，在有些国家，也会引发相应的国家赔偿责任。⑥

　　(4)怠于履行职责是否改变现有法律状态？有学者曾经以是否改变现有法律状态(权利义务关系)作为标准，区分作为和不作为。作为是积极改变现有法律状态的行为，如行政征收和颁发许可证；不作为是维持现有法律状态或不改变现有法律状态的行为，如不予答复和拒绝颁发许可证。⑦不过，本文所称“怠于履行职责”包括不履行、拖延履行和不完全履行作为义务的情形，故其既可能没有改变现有法律状态，也可能会改变现有法律状态。例如，在法定期限届满以后才颁发许可证，属于拖延履行职责，但已改变法律状态。

　　(三)作为义务的来源/依据

　　对公务组织/人员是否存在怠于履行职责情形的判断，关键在于认定其是否负有特定的作为义务。结合有关学说和司法实务，作为义务的来源或依据是多元化的。⑧

　　(1)法律规范的直接规定。法律规范内容之中直接规定作为义务的，甚少争议，无需赘述。不过，学理上关于“法律渊源”或“法律规范”的范围历来有不同观点。仅仅为了明确起见，这里所用“法律规范”一词，不仅指向《立法法》(2000)意义上的法律、法规、规章，也包括立法机关、司法机关和行政机关依据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》(1981)所作的解释性规范，以及国家机关制定的具有外部约束力的其他规范性文件。

　　(2)法律规范的间接规定。在法律规范并未直接规定作为义务的情况下，可以通过法律解释的方法，从法律规范中导出其隐含的作为义务。有学者称这种作为义务是“法律间接体现的作为义务”，或者称其“来源于国家职权的一般原则”。不过，值得注意的是，间接解释法律规范隐含之义的方法，应该在原则上避免将公务组织维护社会公益或秩序的一般性职责，解释为保护或增进个人或组织具体权益的特定作为义务，否则，容易形成个人或组织以其反射利益受损为由提请国家赔偿。

　　(3)公务组织的自我约束性规定。在有些情况下，公务组织为更加公正、效率、负责地执行公务，会在法律规范的要求之外，为自己设定更多的作为义务。在实务中，这些自我约束性规定经常表现为工作程序规则、纪律要求、廉政规定、服务承诺等。只要其是对外公开的，且不违反法律规范的明文规定，根据诚信原则和平等原则，其确立的作为义务就是公务组织应予履行的。⑨