加强依法行政 提高城乡规划管理思路
【摘要】：城乡规划是政府的一项重要公共政策。当前城乡规划工作矛盾多，压力大，面临着前所未有的危机。本文通过加强依法行政，提高城乡规划管理思路，如何为平阳县规划建设部门能深化城乡规划管理制度改进提出几点建议：一是城乡一体、全域谋划；二是上下协同、分级负责；三是研管联动、夯实基础；四是民主公开、强化监督；五是部门合作、合力共进；六是批后监管、严格执法；七是加强效能、自查自纠。笔者通过上述的几点建议，希望在城乡规划工作中能进一步提升行政和技术统筹管理能力，为实现我县城乡规划建设事业推向一个新的阶段尽献自己绵薄之力。
【关键词】： 依法行政 城乡规划 管理 思路
改革开放之初，城市规划因其自身对市场适应性而迅速壮大起来，但随着政府机构改革不断深入，部门之间的职能竞争日趋激烈，规划工作职能和综合调控功能弱化的趋势也日益明显。平阳规划建设局肩负着履行管理好全县规划建设事业工作，任重而道远。党的十六大提出的以五个统筹为主要内容的科学发展观和建设社会主义和谐社会的发展目标，预示了今后城市发展的方向。为如何推进城乡规划管理思路创新，提升城乡规划的综合调控功能，不断适应社会主义市场经济的发展要求，以成为当今城乡规划工作迫切需要解决的重大问题，现结合工作实际谈谈看法。
一、当前城乡规划工作存在的困难与问题
1、市场经济社会发展对城乡规划工作要求。
计划经济时代，规划是计划的延续和空间落实，往往是项目建设布局到哪里，规划编制到哪里，从而形成了以规划服从项目的一种开发为导向的规划思路。这种思路与现今以人为本，全面协调可持续的科学发展观构建和谐社会是不相适应的。近年来，出现了规划滞后于建设，规划先行官指导地位减低甚至阻碍建设发展的问题。如何加快城乡规划建设思路，实现由项目导向型规划向资源管治型规划的转变，真正使城乡规划从技术管制向公共政策属性转化，还任重而道远。
2、城乡规划工作面临的矛盾。
一是城乡规划工作战略性与政府任期政绩短期性之间的矛盾。规划考虑的是地方建设长期发展的利益，研究规划发展工作期限往往比较长，而一届政府任期只有5年，政府领导往往只对任期内自己能办成的事感兴趣，所以现在社会上出现政府领导任期规划之说。二是经济发展对资源环境承载的稀缺性之间的矛盾，如土地指标稀缺、资源环境不协调等等。三是城乡规划工作的综合性与城乡建设部门的专业之间的矛盾。城乡规划部门是属于建设范畴的一个系统，社会上大多数人都认为规划建设部门是专业部门，而城乡规划工作具有很强的综合性、政策性、法治性、地方性、长期性、实战性等特点，这些职能与角色的错位，严重限制了规划综合协调作用能力的正常发挥。
3、职能遭受肢解的压力。
近年来，各有关部门都在不断强化自己的职能，开展了各类直接涉及空间布局的规划，希望自己部门能在空间布局上有更大的发言权。面对当前这种部门间竞争有余，合作不足的状况，规划部门面临着急需加快规划管理机制改革，进一步强化城乡规划工作在政府层面与技术层面统筹能力的客观要求。只有我们与时俱进地提升统筹管理能力，借用各方面的力量，才能不断强化城乡规划的权威性和实施的严肃性。
4、现行体制和机制暴露出的问题。
这些问题可归纳为“四多四少”：一是上级政府重视规划审批多，实施监管少，造成规划调整随意，刚性不足。二是规划管理工作限制性规定多，因势利导少，加上现有规划人员管理力量不足，违法建设屡禁不止，在一些突发性事件面前规划部门大部分成为责任追究的重点对象。三是法定职责多，实际行使权利少，形成进退失据，压力很大，特别是基层单位。按现行管理体制，规划建设部门负责人应对什么事都有决策权，而实际上什么事情都决策不了，相反责任都是部门负责人的。四是规划方面研究多，单个项目研究少，建设项目规划管理中缺乏技术支持。重规划轻项目的研究方式，没有建立建设项目的评估制度与可行分析，以至在建设项目管理时以简单的图纸来应付项目，致使规划编制越做越细，抓不住本质，而导致规划适应不了城市的发展变化，到头来规划的原则往往难以坚持。
二、城乡规划管理工作的建议与对策
坚持以科学发展观为统领，按照走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、城乡协调发展、互促共进的新型城市化道路的要求，完善规划编制体系，提高城乡规划编制水平，健全城乡规划决策机制，强化城乡规划实施监管，加快建立城乡一体空间规划管治制度，充分发挥城乡规划在城乡建设中的战略目标。
1、城乡一体，全域谋划。“城乡规划法”将城镇体系、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划在内的全部城乡规划纳入了一个法律范畴，并指出立法的宗旨是“加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展” [3]，就是规划的范围从城市进一步延伸到农村，统筹安排城市和村镇建设、人民生活、产业发展和资源环境保护、城乡基础设施和公共设施布局，努力实现城乡规划的全覆盖，各类要素全统筹，各类规划在空间上的全协调，使城市规划与乡村规划成立对接关系。标志着打破原有城乡分割的规划模式，进入到了城乡总体布局规划的新时代，这是城市化和市场经济发展的必然要求。
2、上下协同，分级负责。按照“一级政府，一级事权、一级规划、一级职权”的原则，建立层极有序的城乡规划管理体系，特别要求加强上级政府对下级政府规划实施事前监督与指导作用。有以下三个方面：一要严格执行《城乡规划法》有关规定，进一步强化总体规划的修编管理。凡涉及强制性规定内容修改的，必须要按法定程序经原批准机关同意，确保规划审批权威性和严肃性。二要严格实施城乡规划备案管理制度，特别要加强对控制性详细规划备案，建立建设用地边界管理制度，控制性详细规划的编制范围不得突破总体规划所确定的建设用地边界；三要根据国家、省、市和县有关规定，严格执行建设项目分级选址定点管理制度。
3、研管联动，夯实基础。目前城乡规划编制与城乡规划管理工作脱节的问题严重，规划的编制难以适应管理工作的需求，很多规划是屡编屡改，极不严肃。要按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策、依法办事”的要求改进规划编制研究工作，加强规划和项目统一审查和审批制度，健全决策机制，完善决策程序。
4、民主公开，强化监督。原《城市规划法》过分强调单一的政府行政部门责任，没有公众参与，多部门参与合作的法定程序，使编制和实施规划的职能主要集中在政府，而立法机关、上级政府、社会公众对规划管理部门的行政管理缺乏有效的监督，对地方政府的违法行为缺少法定的纠错能力。新颁布实施的《城乡规划法》明确提出“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城市规划予以公告，并采取论证会。听证会或者其他方式征求专家和公众意见。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见”[3]，并明确赋予公众查询权、举报权和控告权。在规划监督机制方面，也更加完善，通过审议、备案，定期报告及报告规划实施情况等方式，明确了立法机关和上级政府的监督权利。要认真贯彻落实《行政许可法》和《政府信息公开条例》，强化规划部门的审批程序，缩短审批时限，可以实行窗口审批的一律进窗口审批，逐步建立科学合理的审批管理机制，规范高效的审批运行机制，严密完善的审批监督制约机制。深入推进政务公开，加强电子政务建设，对办证审批以及执法处罚等群众关心、社会关注的热点问题，要进一步公开办事程序、办事标准、办事结果等“六公开，六公示”制度，推行审批责任制，“谁审批，谁负责”，“谁违规，追究谁”，不断增加工作的通明度，努力塑造规划系统服务品牌。大兴求真务实之风，深入基层开展调查研究。紧密结合“下基层、化纠纷、解难题、办实事”以及“规划进社区协管服务”活动，对企业和群众进行面对面的交流与指导，及时帮助企业、群众解决困难，同时还要规范“一书三证”行政许可核发制度和建立规划委员会制度，切实做到科学、民主、公开和透明。
5、部门合作，合力推进。城乡规划是综合性工作，涉及到方方面面，离不开政府与相关部门的支持和帮助。规划工作并不完全是一种权利，而是一种综合服务，规划部门必须进一步增强服务意识，积极主动地为有关部门服务，与有关部门沟通，争取上级政府和相关部门支持，只有各部门凝成共识，形成合力，才能进一步发挥城乡规划资源配置和宏观调控功能作用。
6、批后监管，严格执法。一是强化责任意识，加强对在建工程项目的巡查管理。执法人员对在建工程进行全方位的动态跟踪监察，发现问题及时纠正和处理，使其尽量解决在萌芽状态。二是突出抓好经营性建设项目工程的监管。实行查封停工，组织专门执法力量，与乡镇府、土地、城建等部门联合执法，现场看守，对不配合执法的建设单位与施工单位坚决不允许重新开工，不能出现新的违法超建，并争取强制措施组织拆除违章建筑。三是加大对违法临时建筑的整治和拆除力度，发挥乡镇政府强制拆除违法建筑物的权利。
7、加强效能，自查自纠。继续深化城乡规划效能监察工作开展，抽调专人负责此项工作。采取定期或不定期督察制度，开展自查自纠，违章立制重预防，对各科室的自查成果要进行逐项检查，发现问题及时向相关科室反馈，并予以督促解决，对一时不能解决的问题，进行汇总后，召集相关科室人员协商解决，真正发挥督察作用落实到位。
中国的城市化进程已驶入“快车道”，在新形势下的平阳县规划建设事业也在发生巨大变革，规划建设部门不仅要担负起应有的责任，而且也是进一步加强自身建设发展的最好机遇。从这一点，规划建设部门的每个工作者要认真学习《城乡规划法》，深刻理解《城乡规划法》，适应社会的变化，在工作中勇于探索。规划建设部门要根据当地的实际抓紧制订相应的地方政策与规定，完善城乡规划公众参与保障机制和监督检查机制，发挥效能监察作用，加大行政执法和法制建设宣传力度，实施制造良好的舆论氛围，为平阳县规划建设工作推向一个新的台阶！
铁路路风监察监督办法
铁道路
铁路路风监察监督办法
1998年2月6日，铁道路
第一条 为加强路风监察与监督，严肃查处路风问题，坚决纠正铁路行业不正之风，促进“人民铁路为人民”宗旨的落实，维护铁路形象和声誉，为铁路走向市场创造有利条件，根据《中华人民共和国铁路法》及有关规定，制定本办法。
第二条 铁路各级路风建设机构，均具有路风监察职能。铁道部路风建设办公室负责全路路风监察工作；各铁路局（集团公司）、铁路分局（总公司）及基层站段路风建设机构或专兼职人员，主要负责本单位路风监察工作，同时按联网互控要求，或受上级委托和委派，可跨路局、分局实施监察监督。路风监察工作受本单位路风建设领导小组领导，在监察业务上受上级路风建设机构指导。
第三条 铁路各级路风建设机构主要履行如下监察职责：
（一）坚持对铁路职工进行铁路宗旨教育，职业道德、职业纪律教育和纠正行业不正之风教育；
（二）监督检查铁路单位和职工贯彻执行国家和铁道部关于纠正行业不正之风、加强路风建设的有关法律和法规情况；
（三）受理对路风问题的投诉，主持查处或委托督促有关部门、单位查处路风事件和路风不良反映；
（四）组织社会监督队伍，理顺监督渠道，强化社会监督机制。
第四条 铁路执行路风监察职责的工作人员，行使下列职权：
（一）查阅与路风监察事项有关的文件、资料，了解其它有关情况。
（二）要求被监察单位或人员报送与监察事项有关的资料、票据，提供必要的情况。
（三）责令被监察单位或人员停止正在损害路风路誉的行为。
（四）持证检查客货列车、车站、货场（包括机车、邮政车和各种专用车辆）及其他需要检查单位。“铁道部路风监察证”由铁道部路风办制发，发至路局、分局路风专职干部。客货运输窗口单位专职路风干部如需使用路风监察证，由铁路局路风建设机构制发。
（五）路风监察人员履行职责时，可免于签证乘坐各次列车，使用铁路电报、电话，可在乘务员公寓食宿。
（六）对维护路风路誉成绩突出的单位或职工，给予通报表扬；对发生路风问题的单位或职工，填发《路风监察通知书》（样式附后），限期整改，可视问题性质和认识态度，建议给予行政处分或经济处罚。
第五条 路风问题系指铁路单位和职工背离“人民铁路为人民”宗旨，凭借职权，以车以票谋私，乱收费，乱加价；或违背职业道德，粗暴待客，刁难旅客货主，野蛮装卸，给旅客货主造成经济损失或身体、精神伤害，在路内外造成不良影响和后果的行为。路风问题划分为重大路风事件、严重路风事件、一般路风事件和路风不良反映，其性质的判定见《铁路路风问题判定及处罚实施办法》。
第六条 路风事件或路风不良反映的受理、定性和查处，应遵循以下要求：
（一）发生路风事件或路风不良反映，责任单位要主动及时向上级单位或部门报告。
（二）各级路风建设机构都要积极受理通过各种方式来自路内外的关于路风问题的举报和反映，并对认定为路风事件或路风不良反映的，按单位和部门领导要求，或直接主持，或配合参与，或协调有关部门开展查处工作。
（三）查处路风事件和路风不良反映，实行“逐级负责、归口管理”。路风不良反映，由基层站段认定和查处。一般路风事件，由铁路分局（不设分局的由路局）认定和查处。严重路风事件和重大路风事件，由铁路局（集团公司）认定和查处。
（四）上级部门在需要时可直接对下级单位路风事件或路风不良反映进行认定和查处，对定性不准或处理不当的予以纠正。
（五）跨系统、跨部门、跨单位的路风事件和路风不良反映，有关各方要主动协商，认真处理；对定性与处理有争议的，由上级部门裁决。
（六）路风事件或路风不良反映的责任单位，在问题发生或收到举报后，要认真对待，调查核实，根据路风建设有关规定作出定性处理，并填报《路风问题报告单》（样式附后）；构成路风事件的逐级上报铁道部路风办。
（七）各铁路局（集团公司）要将发生的路风事件查处结果和部转重要举报的查处结果按时报部，需要向举报人作出答复的要及时认真答复。
第七条 责任和处分：
（一）路风事件和路风不良反映的当事人或直接责任者，构成违纪的，由所在部门或单位按管理权限酌情给予警告、记过、撤职，直至开除路籍的行政处分。问题严重、构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。
（二）严格落实路风建设领导责任制，对路风事件负有主要责任的领导，给予警告、记过、记大过、降级、直至撤职处分。
（三）对路风问题负有管理责任的业务主管部门，要根据管理职责范围，分析应负的管理和教育责任，按路风问题的性质，给予主管部门责任领导警告、记过，直至撤职处分，同时予以经济处罚。
（四）隐瞒事实，出具伪证，包庇纵容，阻挠路风监察人员执行公务，或打击报复举报人的，要从严查处；触犯刑律的要依法追究刑事责任。
第八条 建立路风通报制度。部路风办根据各铁路局（集团公司）书面报告，选择典型路风事件或路风不良反映，利用电报、文件等形式，通报全路。
第九条 建立路风问题交班制度。
（一）凡发生重大路风事件，或批评投诉连续两个季度排在全路首位并超过考核指标，或路风问题性质严重、在社会上造成恶劣影响的，到部交班。
（二）责任单位交班时要有书面汇报材料，对发生的路风问题做出定性处理，做到有情况、有分析、有措施；凡认识不高，情况不明，查处不力，草率应付的，予以点名批评，并再行交班。
（三）对交班情况和处理结果，用《路风动态》通报全路，举一反三，引以为戒。
第十条 实施路风问题否决制度。
（一）对重大路风事件、严重路风事件的直接责任单位和直接责任者，在评先、晋级、奖励等方面，实施否决。
（二）鼓励主动曝光，自查自纠。路风问题的责任单位或责任者，态度端正，措施得力，整改到位，效果明显，并得到上级认可的，可不对其实施否决。
第十一条 组建社会监督队伍，理顺社会监督渠道。
（一）通过走访旅客货主，召开旅客货主座谈会，设立举报箱、举报电话，安排领导接待日等形式，听取和接受社会的意见和建议。
（二）根据需要，从社会各界聘请一定数量的“特邀路风监督员”。被聘对象要经常接触铁路，热心路风建设，作风正派，办事公道。
（三）特邀路风监督员可凭聘请单位制发的证件，监督检查聘请单位的路风状况，提出批评、意见和建议。特邀路风监督员应聘后不发挥监督作用，或借机谋取私利的，应取消资格，收回证件。
第十二条 路风监察人员必须忠于职守，严格执法，公道正派，清正廉洁，熟悉监察监督业务。路风监察人员有下列行为之一的，视情节给予相应处罚。
（一）不履行职责，玩忽职守，造成损失的；
（二）利用职权谋取私利的；
（三）包庇或陷害他人的；
（四）滥用职权侵犯他人利益的。
第十三条 本办法由铁道部路风建设办公室负责解释。
附表：一、路风监察通知书
二、路风问题报告单
附表一
路风监察通知书
199 年 第 号
单位：
经检查，发现如下路风问题，请将查处结果于 月 日前，逐级报部路风办。
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|受检单位| |
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|检查时间| |地点（区段）| |
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|检查情况： |
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| 受检单位 （签字）|
| 路风监察 （章） |
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注：栏内如写不下，可附另页。
附表二
路风问题报告单
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|责任单位| |问题定性| |
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|发生时间| |发生地点| |
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|主要情况： |
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|处理结果： |
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填报单位： （章） 报告日期：
铁路治〔1998〕6号
通知
各铁路局，广铁（集团）公司：
现将《铁路路风管理办法》（以下简称《办法》）印发给你们。这个《办法》是按照部长办会会议要求，对1990年以来发布的《关于严禁以车谋私的规定》、《铁路路风建设管理工作规则》等9个规定、规则、办法重新修订，予以发布，自发布之日起执行。前发有关文件凡与本《办法》有抵触或不一致的，一律以本《办法》为准。
《铁路路风管理办法》由9个规定、规则、办法组成，其名称是：
《铁路路风管理办法》之一：铁路路风监察监督办法
《铁路路风管理办法》之二：铁路路风建设管理工作规则
《铁路路风管理办法》之三：铁路路风问题判定及处罚实施办法
《铁路路风管理办法》之四：关于严禁以车谋私的规定
《铁路路风管理办法》之五：关于严禁以票谋私的规定
《铁路路风管理办法》之六：关于加强铁路客货运输和延伸服务收费管理的规定
《铁路路风管理办法》之七：关于客货窗口单位路风建设的若干规定
《铁路路风管理办法》之八：关于发生路风问题到部交班的暂行规定
《铁路路风管理办法》之九：铁路路风通报实施办法
各单位要紧密结合实际，认真贯彻落实，切实加强铁路路风建设，为铁路深化改革、建设发展及走向市场创造良好条件。各单位在执行中的重要情况，请及时报部。
注：《办法》包含的9个文件可单独引用，如“根据铁道部《铁路路风监察监督办法》（铁路治〔1998〕6号）的规定，……。”