长期以来,案多人少的矛盾一直是困扰我国司法界的难题,检察机关也同样面临着这一困境。特别是随着诉讼现代化的进程,检察机关公诉部门在公诉人员数量整体变化不大的情况下,公诉案件数量快速增长,案多人少矛盾异常突出,成为制约公诉案件质量提高的瓶颈。如何在保证案件质量的前提下快速办理案件,笔者在实践中摸索总结出了五种快速办理公诉案件的方法,使80%的疑难复杂案件及时得到了处理,有效地提高了工作效率,缓解了案多人少的矛盾。现赘述于后。

　　一、探索“非羁押诉讼”机制,为轻刑案件提速开通“直通车”

　　一直以来,办案人员习惯于把犯罪嫌疑人、被告人羁押在看守所,然后按部就班、有条不紊地办案。这样做,既不节约司法成本,也不一定有好的办案效果。2011年以来,该院根据宽严相济刑事政策,大胆探索轻刑案件“非羁押诉讼”办案方式,积极建议县政法委召开公检法联席会议,提出轻刑案件“非羁押诉讼”方案,形成联席会议纪要。一是对邻里、熟人、朋友间的纠纷引起的轻伤害案和情节轻微的交通肇事案,只要被告人积极认罪,对被害人给予经济赔偿,双方达成和解协议的,公安机关可以不羁押、不报捕,而直接移送审查起诉。但是,对于累犯、雇凶伤人、聚众斗殴、寻衅滋事等引起人身伤害的,有酒后驾驶、无证驾驶、驾驶无牌车辆、肇事逃逸等情形的交通肇事案,均不适用直诉,且必须提起公诉,依法审判。二是对初犯、偶犯、未成年犯、老年犯、过失犯等轻刑犯罪,只要积极悔罪,由所在单位或村委会、邻居出具其平时表现的证明,本人及其亲属写出保证书和申请,证明其不致再危害社会的,公安机关可以采取取保候审等措施,直接移送起诉。如在提前介入张某盗窃案时,发现其同村村民李某等人贪图便宜,分别从张某处购买无任何证件的摩托车自用,公安机关欲对李某等人刑事拘留,该院考虑到李某等人均系初犯,且在公安机关公告期间投案自首、真诚悔罪,犯罪数额不大,情节轻微,村委会也证实李某等人平时表现良好,如果将他们羁押不会收到应有的办案效果,遂建议公安机关对李某等人取保候审后直接移送审查起诉。三是对初犯、偶犯、未成年犯、老年犯、过失犯以及刚达立案标准的盗窃、敲诈、诈骗、故意毁坏财物、因债务纠纷引发的非法拘禁等轻刑案件,只要嫌疑人、被告人悔罪,不致再危害社会,被害人已得到赔偿,从轻处理又不致引起信访等不稳定后果的,分别作如下处理:案件在公安环节的,可以不立案或撤案;在检察环节的,可以作不起诉;在审判环节的,可以依法从轻、减轻处罚。四是建立刑事被害人救助机制,加强对被害人和弱势群体的保护。该院会同民政局制定了《关于对弱势群体法律救助的实施办法》,对嫌疑人和被告人无能力给予被害人经济赔偿的,由检察机关会同民政部门,协调村委会或乡镇有关部门对家庭经济困难的被害人进行救助。如该院在提前介入唐某等人利用非法传销实施的非法拘禁案时,发现被害人佟某(男,江西省人)被公安机关解救后,因身无分文无法返乡。承办人员及时将此情况向检察长汇报后,该院即按照《关于对弱势群体法律救助的实施办法》的规定,协调民政部门给予被害人佟国超返乡路费,使其顺利返乡。2011年以来,该院依照上述办法受理直诉案件65件85人,分别占受理数的21%和22%。据调查,非羁押诉讼方式,好且快地修复了受损的社会关系,还有利于对嫌疑人、被告人的改造,减少了社会对抗,降低了司法成本,收到了很好的法律效果和社会效果。

　　二、建立“三转变三树立”机制,为疑难案件提速提供理念支撑

　　“三转变三树立”主要是针对疑难案件的快速处理机制,即:一是转变不超期就不违法的观念,树立速审快结意识。使案件在公诉环节“提前”办结。二是转变二次退卷观念,树立协查自查意识。对一般性问题自行补查,对重大问题协助公安机关补查,争取不退卷或少退卷。对必须退卷的案件,详细列明补查提纲、说明补查的目的、意义,争取一次补查清楚。三是转变“舍弃证据不足的部分犯罪事实怕担责任”的观念,树立在不影响量刑的前提下,暂时大胆割舍,抓主罪和关键证据、从快起诉意识。在不影响量刑的前提下,对一人数罪的案件,主罪清楚,次罪不清,割舍次罪,起诉主罪;对一人一罪的案件,主要事实清楚,次要事实不清,割舍次要事实,起诉主要事实;对共同犯罪案件,主犯或多数被告人具备起诉条件,从犯或个别被告人不具备起诉条件的,分案处理,先行起诉主犯或多数被告人,其他被告人待查清事实后再起诉;对可能影响定罪量刑的情节或关键证据,一定深究细查,不清楚不匆忙起诉。“三转变三树立”机制有效地解决了一些先天不足而又失去补查条件的疑难案件,加快了办案速度。如该院在办理杨某盗窃案时,杨供述其伙同徐某、王某等人共作案100多起,案值达20余万元。经查证,现有证据能证实的仅有60余起,其同伙徐某等人负案潜逃,一时难以归案。该院就大胆搁置其他暂时无法证实的犯罪事实和其余同案犯,及时对杨某涉及的事实清楚、证据充分的60多起犯罪事实依法提起公诉,法院依法判处杨某有期徒刑15年。一年后,县公安局将其同伙徐某等人抓获后,该院及时对杨某的漏罪进行追诉,杨某被数罪并罚判处有期徒刑18年。据统计,自2011年以来,该院采取“三转变三树立”提起公诉疑难案件42件74人,确保了疑难复杂案件的质量,提高了公诉工作的效率。

　　三、建立公安人员“以庭代训”机制,为案件提速打牢质量基础

　　侦查取证工作是否细致、准确、客观、全面,对公诉质量和效率起着决定作用。近年来,基层公安机关新招录的干警多是非法律专业毕业,上岗前培训时间短,法律专业素质不高,侦查取证经验不足,这些人员大多在办案一线,造成案件侦查质量不高,导致审查起诉阶段案件退查数量和次数的增加。为增强侦查人员的证据意识和质量意识,减少退卷,提高公诉工作效率,该院积极与公安机关、法院沟通协商召开联席会议,建立了“以庭代训”制度。即以公安侦查人员旁听庭审代替理论培训。具体做法是:检察机关收到法院出庭通知书的当天,由承办人通知公安机关承办人按时出庭旁听,公安机关相关领导必须确保侦查人员及时到庭旁听。庭审结束后,检察机关当即组织审判员、侦查员、律师、公诉人等对庭审情况进行总结评议,查找不足。这样做,既让侦查人员直接体会法庭质证的严密性、全面性,认识到侦查取证工作细致、准确、客观、全面的重要性,使其反思侦查环节的不足,又让侦查人员亲身感受法庭的紧张气氛,使其充分理解、体谅检察机关对公诉证据标准高要求的必要性,从而增强他们的证据意识和侦查意识,积累他们的侦查经验、提高侦查水平。一年多来,所有开庭审理的公诉案件,公安侦查人员都参加了旁听,侦查员普遍反映,“以庭代训”使他们直观感受了庭审对犯罪证据要求的客观性、严密性和逻辑性,对指导侦查、提高侦查水平具有很强的实战性、实用性、针对性。

　　“以庭代训”使公诉案件退查率明显下降,公诉效率明显提高。实行“以庭代训”后,退查率下降了50个百分点。

　　四、建立限时办理机制,为案件提速明确时间界限

　　限时办理机制,即根据案件复杂程度、涉案人数多少,在保证案件质量前提下,规定相对明确的办理期限,提高诉讼效率。该院规定:对普通刑事案件,简单案件必须7日内办结,提起公诉,复杂疑难案件必须在15日内审查完毕,报主管检察长决定是否起诉或补充侦查;对职务犯罪案件,简单案件必须在10日内提起公诉,复杂疑难案件必须在20日内提起公诉。需要补充侦查的由公诉部门直接补查,确需退回侦查部门补充侦查的,需由检察长或检察委员会决定。今年,该院已提起公诉的案件,全部在限时办理期限内办结。

　　五、创建职务犯罪案件“三延伸”机制,助推职务犯罪案件“全程提速”

　　为加强职务犯罪案件审查起诉工作,该院公诉部门成立了“职务犯罪案件办案组”,明确专人办理职务犯罪案件,并建立了“三延伸”机制,即:一是公诉工作向立案环节延伸,提前介入、引导侦查,尽力帮助侦查部门全面、客观地收集固定证据,保证成案率。二是公诉工作向预审环节延伸,提出预审建议,提高预审质量,确保不退卷或少退卷。三是公诉部门和侦查部门互相配合,向庭审环节延伸,确保有罪判决。如该院办理的一村支部书记陈某某受贿5万元案,公诉人员提前介入时发现,陈某某是否具有国家工作人员的主体身份仍有争议。公诉部门建议从陈某某是否具有“受镇政府委托从事公务”这个情节入手展开侦查。经查证,陈某某是受镇政府委托负责招商引资项目的协调工作,而陈某某正是利用这一职务便利向投资人索贿5万元,其主体身份符合受委托从事公务的国家工作人员的特征。因在侦查阶段就将庭审中可能出现的争议予以排除,侦诉部门达成共识,该案诉至法院后,法院以受贿罪依法判处陈某某有期徒刑五年。该案从受理起诉,到提起公诉,只用了5天时间。“三延伸”机制使侦查和公诉形成了合力,提高了职务犯罪案件的侦查质量,缩短了办案周期。特别是目前职务犯罪的决定逮捕权上提一级后,基层院公诉部门实行“三延伸”更显必要。

　　作者系:河南省宝丰县人民检察院副检察长

论社会主义市场经济法治秩序的建立和完善

(中国人民大学法学院副院长、教授、博士生导师)王利明


[关键词]市场经济；法治秩序；法律规则

　　[摘　要]当前，在整治社会经济秩序及规范市场中，行政管理只应弱化，而行之有效者在于必须强化法律手段。为此，应该进一步完善民事立法、经济行政立法，加强行政立法和依法行政、建立和完善社会保障法，使我国尽快从一个人治社会向法治社会过渡，这是解决目前我国经济秩序混乱的根本途径。
　　
　　当前，我国正处于从计划经济向市场经济转型的阶段。在这个过程中，传统的管理模式已经远远不能适应市场经济发展的需要，而新的适应社会主义市场经济的管理模式还在探索之中，因此，整个社会的经济秩序出现了一定程度的混乱。例如，经济欺诈现象较为严重，逃、废债行为相当普遍，债权人利益不能得到有效维护，金融诈骗、逃汇骗汇、骗取出口退税等违法犯罪行为仍较为猖獗；假冒伪劣商品愈演愈烈，不仅损害广大消费者的利益，而且也危害了许多人民群众的身心健康；地方保护、地区封锁和部门垄断依然存在，并妨碍了统一市场的建立。这些混乱现象给国家和人民利益造成重大损失，败坏了国家信誉和改革开放形象，严重妨碍了社会主义市场经济的正常发展，也给人民群众和广大消费者造成了损害。当前，整治混乱秩序、规范市场行为是关系到党和国家的根本利益，关系到改革开放顺利进行的重大问题，也是摆在我们面前的一项紧迫的重要任务。
　　整治混乱秩序、规范市场可以有两种手段供我们选择，一种方式是强化行政管理、扩大行政权限、加强行政处罚；另一种方式是强化法律规范和严格执法、依法行政。前一种是行政手段，后一种则是法律手段。我认为，当前单纯依靠强化行政手段来治理混乱秩序并不能够取得应有的效果，其主要原因在于，尽管改革已经取得了巨大的成就，但我国仍处于从集中型的计划经济体制向市场经济体制过渡的阶段，政府虽然在很多方面采取了各种简政放权的措施，但政府享有的行政权限与市场经济的需求相比，仍然过大。例如，政府各种名目繁多的审批和处罚、对交易自由和财产自由所设定的各种不合理的限制，都在一定程度上妨碍了市场主体所应当享有的必要的自由，也障碍了市场经济的正常发展。所以，与市场经济的要求相比，行政权力不是应当强化，而是应当逐渐弱化，这一点已经形成了社会的共识。而强化行政权力，不仅会在一定程度上妨碍市场主体所应享有的自主自愿，而且与改革的方向和市场经济发展的要求是不符合的。另外，强化行政权力，不能从制度完善上来解决市场秩序混乱的问题，有可能是"头痛医头，脚痛医脚"，在短期内或许能够见效，但从长期来看，难以产生应有的效应。
　　我认为，整治混乱秩序、规范市场必须要强化法律手段。也就是要通过加强立法和执法，强化依法行政，建立社会主义市场经济的法治秩序，尽快地使我国从一个人治社会向法治社会过渡。我国宪法已经确立了依法治国、建设社会主义法治国家是我国的基本治国方略。当前我们所需要的就是要进一步将规范市场与依法治国战略目标结合起来，作为依法治国战略目标的组成部分。事实上，只有加强法治，强化法律的规范和管理，才能真正建立市场经济的规范和秩序，其理由在于：第一，市场经济本身就是法治经济。在市场经济条件下，交易主体是平等的，其利益是多元的，资源也是不断流动的。因此，市场经济要求实行自由的交易和公平的竞争，这些必须要靠法律来维持正常的秩序。例如，在计划经济时代，可以通过行政的调处、领导的平衡和干预来解决各种经济纠纷和民间纠纷，但随着市场经济的发展，这些形成于旧体制的解决争议的方法已被证明无法适应变化了的社会的需要。在一个开放的、自由平等主体的交易构成的市场经济中，平等主体之间的经济行为必须要靠法律来规范，而其产生的纠纷也必须主要应当靠最终解决争议的机构--人民法院来解决，这就是说，要通过法律手段来形成秩序。第二，从目前市场中出现的一些混乱现象来看，尽管相当一部分是由于转型时期社会变动的负作用，需要靠体制改革的深化和制度的重建来解决，但相当多的问题仍然是法治不健全、执法不严、违法不纠等原因造成的。例如，假冒伪劣现象难以得到有效的根治，很大程度上就是由地方保护主义、以罚代刑和处罚不力造成的。第三，通过法律手段来整治秩序，这就是要从制度建设入手，建立长期、稳定的市场监管体系，解决市场混乱的问题，真正使市场经济形成良性的循环。
通过法律的手段来规范市场，建立市场法治秩序，需要加快立法的步伐，这是解决市场混乱的根本途径。

一、进一步完善民事立法
　　据统计，自改革开放以来，我国有关市场经济方面的民事法律已经超过40多部，民法通则、民事诉讼法、证法、保险法、票据法等规范市场主体、调整市场行为、维护市场秩序等方面的法律相继出台，为我国社会主义市场经济体制的建立和完善提供了法律依据。然而，迄今为止，我国还没有颁布一部系统的民法典，因此调整市场经济的基本法律仍然缺乏。所以，应尽快颁布民法典，建立市场经济所需要的最基本的法律规则。我国民法典的制定自50年代初期以来，曾为无数的学者所呼吁和企盼。迄今为止，我国几个重要的法律部门如刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法都已制订了较为系统完备的法律。它们尽管在名称上未被称为法典，但实际上已具备了法典的特点和功能。然而，民法典至今仍未出台，实为一大缺憾。许多学者曾呼吁，在刑法典的修改工作完成以后，民法典的起草工作应尽快地提上议事日程。我认为，民法典制订的必要性并不仅仅在于法律工作者的热烈企盼，而主要在于我国经济和社会发展的迫切需要。民法典的制订，正是实行依法治国战略，完善社会主义市场经济的法律体系的重要标志。通过制订民法典，可以全面地将公民、法人的民事权利法定化、明确化，充分保护其合法权益，并使人民法院审理民事、经济案件有法可依、有章可循。通过制订民法典，可以为交易当事人从事各种交易行为提供明确的行为规则，使其明确自由行为的范围，逾越法定范围的后果和责任，从而对其行为后果有合理预期，这就能从制度上保障市场经济的良性运转，从而有利于市场经济秩序的建立。通过制订民法典，还能够弘扬人格独立、人格平等、契约自由、责任自负等理性的精神，这些都是建立法制社会所必须的。
　　随着我国《合同法》的制订颁行，市场经济中的合同活动的规则由以前纷繁、复杂、冲突与落后的状态走向统一、和谐与完善。作为民法典重要组成部分的《合同法》的出台，是我国民法典制订工作的一个重要步骤。在《合同法》制订以后，如何加快民法典其他部分的制订步伐呢?考虑到我国民法典不太可能采取"一步到位式'的法典编撰方法，而只能采用分段制订最后通过汇编整理修订的方式来完成，因此，当前需要尽快制订物权法。物权法不仅是确认和保护所有制关系的法律，而且是规范市场经济的基本法律规则，因为任何交易的前提是交易的当事人享有物权，而交易的结果是物权发生移转。所以，物权法首先要确认各类物权，从而确认交易的前提。同时，物权法的一系列规则，如公示公信原则、所有权移转规则、善意取得制度等都是直接服务于交易关系的。物权法的建立和完善对于维护交易安全，整治市场秩序具有重要的作用。当前，市场交易中存在的一些混乱现象，的确与物权法不完善有关。例如，在商品房买卖中，由于登记制度不健全，一些消费者在购买商品房时，不能通过查阅不动产登记了解该房屋是否已经设定抵押或者出售等情况，从而在交易中可能上当受骗和蒙受巨大损害。极少数不法行为人将一物数卖，或以已经出售的财产作抵押，以骗取他人财产，甚至从事金融欺诈行为，造成经济秩序混乱，社会信用降低。
要进一步完善破产制度，这对于建立市场经济法治秩序也是十分必要的。目前，我国现有的企业破产法适用范围太窄，仅限于国有企业。随着改革开放的不断深化和社会主义市场经济的发展，市场主体得到了极大的发展，各种类型的企业以及自然人的破产问题都急需立法规制。尤其是原有的破产法仅从国有企业的角度规定破产，既缺乏完善的破产程序的规定，也对重组等制度缺乏规定，因此在实践中缺乏操作性。我认为，当前完善破产法的一个重要任务是保护债权人的利益。从实践来看，假破产和利用破产逃债的问题相当突出(例如，在欠了巨额债务以后，本来有资产清偿债务，却立即向法院申请破产，并迅速将资产转移到新成立的公司之中，最后因为宣告破产而使债权人的债权得不到清偿)，甚至个别地方的政府机关也默许这种假破产的行为。一些债务人在欠下大量债务后，仍然通过关联交易等方法转移财产，还有一些债务人，在破产宣告后隐匿资产、逃避债务，或拒不提交或提交不真实的财产状况说明书和有关财务报告，这些行为都损害了正常的债权债务关系的实现。可见，破产制度直接关系到市场经济秩序的维护和交易的安全，也是建立和维护正常的信用经济的基础。所以，完善破产法对建立社会主义市场经济法治秩序非常重要。

二、完善经济行政立法
　　经济行政立法在建立和完善我国社会主义经济秩序中具有重要作用。经济行政法就是规范政府对经济的管理和监督关系，维护公平竞争，保障市场经济秩序的法律。目前，我国颂布了许多经济行政立法，在实践中也起到了应有的效果。但有一些立法和规范性文件质量不高，这主要是因为我国许多经济立法是由行政部门起草的，而某些部门在起草中注重争权，导致不少立法中同一事情有诸多部门参与管理或有权处罚，以致于某种违法行为发生后，多个部门相互扯皮或均不予管理，造成职责不明，责任不清。一些法律的规定过于原则，缺乏可操作性，且法出多门，造成行政执法人员在执行中任意解释的余地很大，执法的标准尺度也极不统一，甚至有的规定之间发生冲突。还有一些规范性文件没有做到透明、公开、客观、公正、合理。这些都表明我们的立法质量需要尽快得到提高。按照世贸组织的有关协议要求，各成员国的法律必须透明、公开、客观、公正、合理；凡可能影响商业环境贸易条件的规定及措施均要求公布，法律不能与公认的公平贸易条件相抵触。按照这一标准，我们现有的行政规章和规范性文件仍存在一些问题，需要进行清理、修改和完善。
　　完善经济行政立法，需要我们努力提高立法质量，制定一些市场经济真正需要的法律。为此，一方面，在立法中应当规范政府部门的行政行为，促使政府机关进一步转化职能。政府机关应当加快机构改革的步伐，实行政企职责分开。政府部门的职责应当放在加强宏观调控和创造良好的市场环境之上，应当建立以"监督、约束、扶持服务"为宗旨的适应社会主义市场经济发展的市场监管模式。对完全属于企业经营自主权的内容，政府应当尽量减少干预和行政权的介入，以充分尊重企业独立自主和合同自由的权利。必须坚决制止政府部门从事经商和赢利活动，这既有利于保障市场主体所应当享有的财产权利和自主权利，也有利于从制度上消除腐败的根源。另一方面，需要通过立法来明确行政机关的职责。依法行政，必须强调职权法定。对人民来说，法无禁言即为自由，但是对行政机关来说，法律没有明确的授权，就不得享有并行使法律没有规定的职权。这主要是因为，我国现行立法尤其是行政立法仍然很不健全，对行政权力的制约仍然不够。如果对法律未规定的权力，就认为当然属于政府享有，就会造成行政权力的急剧膨胀，损害公民、法人的权利。例如，在实践中，个别部门和基层政府乱立收费项目，通过制定规范性文件为自己创设罚款、摊派权，限制、剥夺公民、法人权益等，在一定程度上就是受到这种观点的影响。职权法定，不仅限于政府的具体行政行为，还包括政府的抽象行政行为。在职责确定以后，政府机关必须履行职责，否则就是没有履行法定义务，应当承担相应的法律责任。
　　减少法规、规章中过多的有关审批的规定，改革现行的行政审批制度，是十分必要的。目前，我国社会已经从计划经济向市场经济体制转化，但政府的干涉仍然过多，用行政手段办一切事情的观念还没有根本消除，尤其表现在行政审批项目过多，不仅对市场准入形成了极大的限制，而且也往往形成腐败的根源。某些行政机关的工作人员利用职权"寻租"，牟取非法利益，加剧了市场的混乱。一些当事人投入大量的人力、物力以获取审批，也极大地浪费了社会资源。例如，就证券市场来说，由于上市公司实行严格的审批制度，审批机关拥有决定性的权力，审批过程未能完全把住质量关，而且由于市场中信用机制的不健全，导致上市公司质量不高，虚假尸包装上市"的现象相当严重。因此，在有关经济行政立法中，必须认真清理行政审批项目，改革审批制度，促使行政权力与行政执法部门的利益分开。即使是政府必须审批的事项，也必须在程度上做到公正、公开透明，对凡是通过社会中介的自律能够解决的问题，不必要都通过行政审批来解决。
　　我认为，在当前的经济行政立法方面，应当加强如下立法：
　　制定和完善加强宏观调控方面的法律。市场经济并不是自发的无序的，由于市场机制本身带有一定的自发性和盲目性，在任何国家都要颁布一些经济立法，以加强对经济的宏观控制，我国也不例外。尤其是在现阶段，我国正处于经济转型时期，原有的计划体制并没有得到完全的改变，而新的市场法治秩序尚没有完全形成，在这种情况下加强宏观调控更显得必要。我国刚刚制定了十五规划，其中许多内容需要通过立法加以确定。例如，有关产业结构的调整优化，积极的财政政策和稳健的货币政策，启动市场和扩大内需的方针等等，都需要通过立法加以确定。
　　制定反垄断法。垄断是指违反国家法律、法规、政策和社会公共利益，通过合谋性协议、安排和协同行动或者通过滥用经济优势地位，排斥或者控制其他人正当的经济活动，在某一生产或流通领域内实质上限制竞争的行为。目前，市场秩序混乱的原因之一在于垄断现象较为严重。垄断不仅破坏了正当、公平的竞争，也妨碍了统一市场的建立。例如，民航'禁折"、铁路涨价、电信资费频遭质询、公用企业服务低下，地区封锁仍在分割市场。供水、供电、供气、邮电等公用事业利用其特殊地位，限定消费者购买其指定的经营者经营的商品的现象仍然存在。这些都不利于公平竞争环境的形成。为此需要制定反垄断法以保护公平的交易和正当的竞争，限制和反对各种地区封锁和部门封锁及垄断现象，促进市场经济法治秩序的建立。当然，也要进一步加快体制的改革，从体制上为竞争创造良好的条件。例如，要积极培育和发展劳动力市场、金融市场，对适合于竞争的行业、产品，原则上国有经济要逐步推出；对必须由国家垄断的行业如邮电、铁路等要改变独家经营方式，引入市场竞争机制，由多个企业经营，形成国家垄断下多家企业竞争的局面；对具有行政性职能的公司要尽快取消其行政职能，实施商业化、企业化管理。
进一步完善反不正当竞争法。反不正当竞争法自1993年实施以来，取得了很大的成就，对规范市场，保护正当竞争发挥了重要作用。但随着经济的发展，特别是随着新旧体制的转换，许多新的不正当竞争行为不断出现。例如，经济生活中出现了大量的专门以制造和销售他人知名商品的包装装潢为职业的经营者，其本身并未在自己的商品上使用该包装装潢；仿冒商品名称、包装或装潢以外的商业标志等商品或服务表征，以引起市场混淆。[1]（p2）再如，个别政府及其所属部门出于一定的经济利益，利用他们管理市场的权力，对市场经营活动施加不公平和不适当的影响，这也是行政性限制竞争行为。[2](p149)由于我国反不正当竞争法采取具体列举的方式，且没有任何兜底条款，对每一种行为都有明确的适用界限，这就造成了许多新的不正当竞争行为不能受到反不正当竞争法的调整，有关行政部门也难以对其进行管理。这就需要尽快完善我国的反不正当竞争法，适当扩大其适用范围。

三、加强行政立法和依法行政
　　整治混乱秩序、规范市场，也有必要搞好行政管理和行政监控，但首先应当强调严格执法、依法行政。由于行政机关是国家机关中对经济和社会发展影响最大、与公民关系最密切的部门，也是主要的执法机构，因此，市场交易秩序能否得到整治，为维护公共利益和国家利益而颁行的禁止性规定能否得到遵守，公民法人的合法权益能否得到实现，很大程度上取决于政府机关的执法行为。在我国，当前运用法律手段规范市场的关键是要加强依法行政，而加强行政机关的执法对市场经济秩序的建立和完善具有重大的意义。行政机关严格执法，就能起到良好的执法效应，形成良好的执法环境。如果行政机关的执法人员不严格执法，其危害后果比普通公民的一般违法行为要严重得多。从实践来看，比较严重的问题在于有法不依、执法不严或随意执法。某些行政机关受利益驱动，在执法中对本部门和个人有利的，争相管理，争相处罚，对执法中无利可图的，则互相推诿、尽量躲避，以致于造成经济领域中的某些违法行为无人管理、无人过问的现象，甚至在执法中出现权钱交易、权权交易滥用权利等现象，从而加剧了秩序的混乱。加强依法行政，首先要明确职权，也就是要解决由谁来管的问题。每一个机关都应当在职责范围内履行自己的职责，要从根本上解决那种职责不清、相互扯皮、互相推诿的现象。
　　在立法中，从保证政府实施有效的监管、保证政令的畅通出发，应当赋予政府享有必要的行政执法手段、处罚权力，但行政机关的管理权限和处罚权限必须适当，尤其是在法律上应当明确一套公正的程序，并应建立对滥用权力、违法行使权力的制约监督机制，从而矫正违法和规避法律的现象，确立宪法和法律至高无上的权威地位。当前，完善行政法制监督主要应包括几个方面：一是行政机关内部监督机制的完善，也称为行政系统的自我制约机制方面的制度，需要进一步建立和完善行政许可、行政复议、行政处罚、行政强制等制度。二是加强司法的监督。一方面，司法监督需要进一步完善行政诉讼法。例如，《行政诉讼法》第11条列举规定了公民、法人和其他组织可以向人民法院提起行政诉讼的八类事项，这些事项主要涉及人身权和财产权，但对涉及公民、组织的其他权利的事项是否可以向法院提起行政诉讼，则未加以规定，而其他法律法规很少有这种规定，这就需要完善这方面的规定。另一方面，也要适应中国加入 WTO的需要，建立司法审查制度。这就不仅要对具体的行政行为加以审查，也要允许对抽象行政行为加以审查，对于违反宪法和法律规定，损害公民、法人合法权益的抽象行政行为，公民、法人也有权到法院提起行政诉讼。此外，还要进一步完善国家赔偿制度，即在国家机关和国家机关工作人员的违法行为损害公民财产权和人身权时，公民有权请求赔偿。此外，也要进一步加强新闻舆论监督的力度，使行政机关的活动进一步公开化透明化。
加强依法行政还必须注意行政权行使的科学化、合理化。在立法中首先要把握好政府干预的适当和适度，政府不能包揽一切、对经济进行过度的干预。当前我国市场经济尚处于起步与发展的初级阶段，整个市场仍不成熟，各项规则和制度皆不健全。在此情况下，强化政府机构的公共执法固然必要，但完全依赖于政府来监管市场是不现实的。因为，首先，政府获取的信息不可能是完全充分的，而是非常受限制的，它不可能对各种市场中的违法违规行为都明察秋毫、了如指掌。其次，即使政府具有完全充分的获取捕捉违法行为的能力，但其用于监管的资源(人财物)仍是有限的，政府并没有足够的能力监控一切。因此，一方面，可以通过民事责任的方式动员广大的投资者来参与监控，利用民事赔偿的方式来惩治违法行为，保障市场经济健康有序的发展。民事责任的重要功能在于，通过形成一种利益机制，可以鼓励广大投资者诉请赔偿，积极同不法行为作斗争，揭露市场中的各种欺诈行为或其他违法行为。众多投资者形成的对市场中的违法违规行为的监督力量是巨大的，这种作用一旦被发挥出来，也是任何政府执法部门无法比拟的。从执法效果上来说，广大投资者的监督也是广大人民群众的监督。它不仅形成了一股巨大的社会力量，甚至可以起到即时监控的作用。另一方面，也要注意发挥行业组织和中介机构在管理市场、规范市场方面的作用。对许多行业来说，从业者加入该行业以后，应当严格遵守行业制定的规则，对违规者由行业给予制裁，而不应都由政府加以处罚，政府不应当过多包揽应由行业自律的事务。目前，行业组织和中介机构的角色错位和行政化比较严重，有的已经实际上变为了政府机构，甚至履行政府的审批职能和其他行政管理职能。不少中介组织没有真正发挥其应有的作用，不顾职业道德，不讲商业信用，受不当利益驱使，弄虚作假，出具伪证，欺骗公众；某些中介组织利用其在资产评估、验资、登记等方面的权力，向企业收取高额费用。所以，对行业组织和中介机构本身也要加强整顿和监管，真正使其能够发挥协助政府监管市场觑范市场等方面的作用。

四、建立和完善社会保障法
　　社会保障是指国家通过制定各种措施，使公民在年老、患病、失业、遭遇灾害或丧失劳动能力的情况下，能够获得一定的物质帮助，以保障公民基本生活需要的一种制度。长期以来由于没有迫切的社会需求，我国社会保障立法极不完善，迄今为止我国仍然缺乏全国性的社会保障立法。整个社会保障体系一直未能有一个全国性的立法，只有一些零散的地方性法规及一些规范性文件加以规定。由于各地法规极不统一，做法也各不一样，从而使社会保障没有发挥应有的效果。而且各个地方性的规定极为散乱，彼此之间不协调，无法形成体系。由于缺乏全国性的法律规定，使得企事业单位在交纳保险金义务的履行方面，很难获得法律的强制力，也无法通过司法的途径来保障其履行。从目前来看，社会保险金不能及时足额交纳，企业拖欠现象极为严重，老百姓的救命钱不能到位，征缴力度严重不够，这确实与我国目前缺乏有关社会保障的法律规定密切相关。
由于社会保障制度是一个笼统的称谓，它包括社会保险，社会救济、社会福利、医疗卫生、伤残扶助、优抚安置等多项制度，涉及到社会生活的方方面面，涉及许多政府主管部门。尤其是社会保障法也不是一个自成体系的部门法，其内容分别归属于多个不同的法律部门，因此也不可能制订一部体系完整且富有逻辑性的有关社会保障的法律。加之社会保障制度的内容庞杂，牵扯太多，如果要制定一部统一的法律的话，必然是杂乱无章的。我认为，当务之急是需要先制订一部《社会保险法》。社会保险法是指规范因社会保险产生的法律关系的法律规范。社会保险制度禀承积少成多、众人拾柴火焰高的保险精神，在劳动者遇到生育、伤害、疾病、残废、老年、死亡等事项时，依规支付保险金。制定社会保险法的理由在于：一方面，社会保险是社会保障制度中最重要的一项，居于核心地位。尤其因为社会保险制度具有内在的统一性，因此可以制定单独的一部法律。另一方面，从我国现实需要来看，现在迫切需要解决企事业单位、社会组织有关投放社会保险金的问题及通过法律解决保险金的征缴，使老百姓的救命钱真正落实。此外，没有一部关于社会保险问题的法律，在发生纠纷后司法难以介入，即便介入也因无法律依据而无法真正解决纠纷。此外，要解决好各个法律部门的相互配套和衔接问题。解决好社会保障的立法问题，不仅需要制定相关领域的专门法，还要解决其他法律部门的协调问题。如我国刑法至今没有相应的罪名对挪用、挤占社会保险基金的行为加以处罚。而现实中，拿老百姓的救命钱吃喝玩乐的情况屡见不鲜。由于法无明定不为罪，上述应受严厉制裁的行为无法受控，因此，我建议全国人大常委会尽快制订相关的补充规定加以完善。再如，将社会保障基金费改为税，企业将这笔支出列入成本，由税务部门负责收缴，这就要税法予以配套。

[　参　考　文　献　]
[1]　孔祥俊。反不正当竞争法的适用与完善[M]。北京：法律出版社，1998。
[2]　王晓晔。反垄断法与市场经济[M]。北京：法律出版社，1998。

On the Establishment and Improvement Of the Economic Orders in Soeialist Market
　　WANG Li ming
(School of Law，Renmin University of China，Beijing 100872，China)
Key words：market economy；lawful orders；statutory rules
Abstract：in present-day China，the government administration should be weakening in the midst Of improving the economic orders and regulating the market。And at the same time，legal means must be intensified。SO we should further improve and perfect civil jurisdiction and jurisdiction Of economic administration，strenghten administrative jurisdiction and administration by operation Of law and establish and ireprove the law Of social guarantee sO as tO orient China towards a lawful society.This is the foundamental approach Of solving the disordered state Of China's economy at present。
（原载于《烟台大学学报（哲学社会科学版）》2001年7月）